hundochkatter.se

Sammanfattning

Carlbeck-kommitténs övergripande uppdrag är att föreslå hur den framtida utbildningen för barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning bör utformas i fråga om mål, innehåll, organisation och personalens kompetens.

Skolverket har i en rad rapporter visat att särskolan i många avseenden har kommit långt med att erbjuda en bra utbildning och en god lärande miljö för barn och ungdomar med utvecklingsstörning. Men Skolverket har också påvisat problem och svårigheter. Framför allt pekar rapporterna på svårigheterna att öka integreringen och på brister när det gäller kommunernas strategier både för särskolans organisation och för dess undervisning.

Viktiga frågor är också elevernas sociala situation, hur de trivs i skolan och vilken grund deras skolgång ger för ett bra vuxenliv. Här har vi tagit del av en rad forskningsrapporter om hur såväl barn och ungdomar som vuxna upplever eller har upplevt sin skolsituation. Flera intressanta studier handlar om gemenskap, samspel och utanförskap. Tillsammans ger de en god bild av de problem och svårigheter som möter personer med utvecklingsstörning i skolan och i livet i övrigt.

Vi tar i betänkandet också upp en diskussion om begreppen utvecklingsstörning, integrering, inkludering och delaktighet samt redovisar samhällets syn på dessa frågor.

Vår utgångspunkt, såväl i detta betänkande, som i det fortsatta arbetet, är att utgå från eleverna och ha deras bästa för ögonen. Barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning är en mycket

s.20

heterogen grupp med mycket varierande behov och förutsättningar. Vi är starkt medvetna om att det inte finns en lösning eller en modell som löser de problem det innebär att ha ett begåvningsmässigt funktionshinder i utbildningssammanhang.

2 En skola för alla

"En grundläggande princip i den svenska rättsordningen och i de internationella överenskommelser som redovisas i kapitlet är alla människors lika värde. Lika grundläggande är principen om rätten till utbildning."

(Regeringens skrivelse 1996/97:112 s. 22) anförs: En skola för alla betyder en skola där alla elever blir sedda och bemötta, där alla elevers erfarenheter får utrymme och där alla elever får en undervisning som tillgodoser deras behov och krav. I en skola för alla undervisas elever med olika bakgrund tillsammans. Målet är en skola där alla elever utvecklar kunskaper, färdigheter och förhållningssätt som stärker deras förmåga både att anpassa sig till det moderna samhället och att delta i förändringen av detta samhälle.

I den s.k. Funkisutredningen, Funkis . funktionshindrade elever i skolan (SOU 1998:66 s. 59) uttalades bland annat med anledning av begreppet:

En skola för alla innebär således att skolan skall anordnas så att den är lika ändamålsenlig för alla elever, oavsett möjligheter, förutsättningar och behov. Utmärkande är flexibilitet, med den enskilde elevens förutsättningar, behov och intressen i centrum. Kravet på flexibilitet gäller såväl strukturellt som innehållsmässigt. Det är skolans uppgift att erbjuda varje individ en relevant undervisning och optimala utvecklingsmöjligheter.

De internationella dokumenten

De överenskommelser som träffas internationellt är mer eller mindre bindande. En konvention är det starkaste internationella instrumentet och är bindande för de länder som har undertecknat den. Det är möjligt att reservera sig mot delar i en konventionstext om inte konventionen i sin helhet kan accepteras. En deklaration kan antas vid ett möte eller en konferens. En deklaration är ett uttryck för mötesdeltagarnas åsikt eller uppfattning i en särskild fråga. En deklaration har snarare en politisk än en rättslig betydelse. Inget land är tvingat att följa en deklaration.

FN:s barnkonvention

En av de bärande principerna i konventionen är principen om barnets bästa, artikel 3. I konventionen har barn och ungdomars rättigheter för första gången samlats i ett enda dokument. Barnkonventionen är också det första internationella MR-dokumentet (MR står för mänskliga rättigheter), där handikapp räknas upp som en av grunderna för icke-diskriminering. I artikel 2 (icke-diskriminering) stadgas bland annat att barn utan åtskillnad av något slag, ska tillförsäkras de rättigheter som anges i konventionen oavsett barnets, föräldrars eller vårdnadshavares handikapp.

FN:s standardregler

Standardreglerna antogs av generalförsamlingen i december 1993. I standardreglerna, som är 22 till antalet, finns ett antal huvudområden angivna, däribland utbildning. Grund för reglerna såväl politiskt som moraliskt kan sägas vara den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna och Barnkonventionen. I regel 6 slås bland annat fast att staterna bör erkänna principen om lika möjligheter till utbildning på grundskole-, gymnasie- och högskolenivå för barn, ungdomar och vuxna med funktionshinder. Staterna bör också se till att sådan utbildning är en integrerad del av den ordinarie utbildningen.

Specialundervisning får förekomma, men endast undantagsvis.Sådan undervisning kan övervägas när det ordinarie skolsystemet inte kan tillgodose behovet av utbildning hos alla människor med funktionsnedsättning. Målet med sådan specialundervisning bör enligt standardreglerna vara att förbereda de studerande för undervisning i det ordinarie skolsystemet. Specialundervisningen bör ha lika hög standard och lika höga ambitioner som den ordinarie undervisningen och också vara nära knuten till den.

Salamancadeklarationen (Salamanca 1994)

I deklarationen manifesteras principen att barn med behov av särskilt stöd bör undervisas inom det ordinarie undervisningsväsendet i den närmaste ordinarie skolan i en ordinarie klass. Enda undantaget härifrån är undervisning för elever som är döva och dövblinda vars undervisning det . enligt deklarationen - eventuellt är lämpligare att förlägga till specialskolor eller specialklasser och specialavdelningar i vanliga skolor.

I Salamancadeklarationen anförs bland annat:

Vi tror och deklarerar att

- varje barn har en grundläggande rätt till undervisning och måste få en möjlighet att uppnå och bibehålla en acceptabel utbildningsnivå,

- varje barn har unika egenskaper, intressen, fallenheter och inlärningsbehov,

- utbildningssystemen skall utformas och utbildningsprogrammen genomföras på sådant sätt att den breda mångfalden av dessa egenskaper och behov tillvaratas,

- elever med behov av särskilt stöd måste ha tillgång till ordinarie skolor som skall tillgodose dem inom en pedagogik som sätter barnet i centrum och som kan tillgodose dessa behov,

- ordinarie skolor med denna integrationsinriktning är det effektivaste sättet att bekämpa diskriminerande attityder, att skapa en välkomnande närmiljö, att bygga upp ett integrerat samhälle och att åstadkomma skolundervisning för alla; dessutom ger de flertalet barn en funktionsduglig utbildning och förbättrar kostnadseffektiviteten och .slutligen . hela utbildningssystemet.

Konferensen antog också en handlingsram för undervisning av elever med behov av särskilt stöd. Handlingsramen innehåller riktlinjer för åtgärder på internationell, nationell och regional nivå.

I handlingsramen uttalas bland annat att skolpolitiken ska bygga på kravet att ett barn med funktionshinder bör följa undervisningeni den närmaste skolan. Med detta avses den skolan som barnet skulle ha gått i om det inte haft ett funktionshinder. Särskildas.skolor eller undervisningsenheter ska komma ifråga endast undantagsvis. I detta avseende uppmärksammas teckenspråket.

s.26

Vidare understryks att deltidsundervisning ska uppmuntras i de undantagsfall där barn placeras i en särskild skola.

Dakaröverenskommelsen

Vid UNESCO:s världskonferens om Utbildning för alla (26.28 april 2000 i Dakar, Senegal) antogs handlingsplanen, här kallad Dakaröverenskommelsen. Slutdokumentet från Dakar innehåller bland annat en överenskommelse om att medlemsländerna ska arbeta för att uppnå sex övergripande mål för UFA (Utbildning för alla). Det engelska uttrycket är EFA(Education for all). Några av målen är att:

säkerställa att alla barn, särskilt flickor, barn som lever under svåra förhållanden och barn som tillhör etniska minoriteter senast 2015 får tillgång till och fullföljer en kostnadsfri primärskoleutbildning av god kvalitet,
säkerställa att ungdomars och vuxnas lärbehov tillgodoses genom rättvis tillgång till lämpliga program för lärande och livsfärdigheter,
på alla sätt förbättra kvaliteten på utbildning och säkerställa hög kvalitet så att erkända och mätbara resultat uppnås av alla, särskilt när det gäller läs- och skrivkunnighet, räknefärdigheter och viktiga livsfärdigheter.

Genom Dakaröverenskommelsen har regeringar och internationella organisationer åtagit sig att verka för att de mål som formulerats ska uppnås. Vid konferensen utlovade regeringar och finansieringsorgan att inga länder som på allvar vill förverkliga målen om utbildning för alla kommer att hindras från att nå detta på grund av resursbrist.

3 Begrepp och definitioner

Kommittén undviker att använda begrepp som individintegrering och integrerade elever, därför att dessa ofta associeras med att det är individen som ska anpassas till en given miljö. De väljer istället begreppen inkluderande undervisning och inkluderande skola och menar därmed att det är miljön som ska samspela med individen. Sammanhanget, situationen och gruppen samverkar då kring och med individen.

Integrationsutredningen gjorde en analys av begreppen normalisering och integrering i sitt delbetänkande Handikappad, Integrerad, Normaliserad, Utvärderad (SOU 1980:34). I begreppet integration innefattas gemenskap, ömsesidighet, delaktighet och kommunikation. Utredningen påpekade att integrering är ett åtagande av alla parter som ska leda till förändring för alla inom den

s.30

gemenskap där integrering äger rum. Detta synsätt betonar också relativiteten i handikappet; det är först i mötet med miljön som vissa egenskaper eller funktionshinder framstår som handikapp.

Integrationsutredningen, liksom forskare inom det specialpedagogiska kunskapsfältet, skiljer på begreppen integrering och integration och ger dem olika innebörd. Med integrering avses själva processen som ska leda fram till ett tillstånd av integration dvs. ett tillstånd där ingen segregering råder. Integrering kan därmed ses som en ofullgången process, där man kan urskilja olika nivåer eller grader av integration.

Olika former av integrering

Sociologiprofessorn Mårten Söder beskriver i en studie olika former av integrering.1 Han skiljer på fyra aspekter av begreppet, fysisk, funktionell, social samt samhällelig integrering.

Fysisk integrering innebär ett närmande mellan personer med och utan utvecklingsstörning. I skolsammanhang innebär det att särskoleklasser finns lokalt integrerade i grundskolan.

Funktionell integrering innebär att lokaler, utrustning och personal samutnyttjas. Det kan också innefatta att grundskolans och särskolans elever har exempelvis gymnastik tillsammans.

Vid social integrering har det sociala avståndet mellan personer med och utan utvecklingsstörning minskats. Med socialt avstånd avses både avsaknad av social interaktion och den känsla eleven kan ha av att vara utanför. Socialt integrerad är man om man ingår i en gruppgemenskap, har regelbunden och spontan kontakt med andra utan utvecklingsstörning och upplever sig själv som en naturlig del i gruppen.

Samhällelig integrering betyder att man som vuxen har samma möjligheter och tillgång till resurser som andra, samma möjlighet att påverka sin egen situation samt att man har ett arbete och ingår i en social gemenskap.

I forskningsrapporter och annan dokumentation framstår begreppet integrering ofta som en process på individnivå. Fokus är på vad som händer den enskilda eleven och mer sällan på vad som sker eller inte sker i klassen. Emellertid är det av betydelse för hur integrering faller ut just hur anpassning och förändring kan ske för hela klassen. Det är inte en person som ska anpassas till en redan

s.31

formerad helhet. Det är inte heller helheten som ska anpassas till en person, utan det är fråga om en ömsesidig anpassning där alla har ett ansvar. Det betydelsefulla är vad som händer i en gemenskap människor emellan. Därför har alla i gruppen ett ansvar för att integreringen ska bli meningsfull och att göra den nödvändiga särbehandlingen mindre nödvändig.

I många av de tidiga integrationsstudierna talar man om individintegrerade elever. Professorn i specialpedagogik Ingemar Emanuelsson anser att begreppet individintegrering är vilseledande, då detta inte handlar om integrering utan snarare om en administrativ placering av en elev. Beteckningen integrerad om en eller flera individer i en grupp är snarast ett tecken på deras isolerade situation, eftersom den utpekar någon eller några som avvikande från gruppen. Emanuelsson menar således att närenskilda gruppmedlemmar betecknas som integrerade eller individintegrerade, antyder språkbruket att de inte är en naturlig del av gruppen utan måste betecknas på ett särskilt sätt. Det kan också förstås som att man lägger ansvaret på den avvikande att anpassas till en grupp, som bestämmer villkoren för gemenskapen. Det är då logiskt att utvecklingen leder mot segregation och det är vad som sker i alltför många integreringsförsök, enligt Emanuelsson. Förutsättningarna för en lyckad integrering handlar till stor del om kollektivets förmåga och kunskaper.

Särskolekommittén definierar i sitt betänkande Särskolan . en primärkommunal skola (SOU 1991:30) individintegrerade elever, som de elever som enligt särskilt beslut mottagits för särskoleundervisning, men som får sin undervisning i grundskolan eller gymnasieskolan minst halva det antal veckotimmar som enligt timplanen gäller för den aktuella årskursen.

En förutsättning för individuell integrering är att den mottagande personalen har en positiv inställning till eleven. Skolledaren är särskilt betydelsefull i detta sammanhang. Man betonar att de elever med utvecklingsstörning som undervisas i grundskolan behöver extra resurser i form av stöd från speciallärare och/eller assistentstöd. Särskild planeringstid för lärarna, handledning och konsultresurser betyder också mycket för resultatet. Dessutom måste undervisningen vara flexibel, det som passar en elev kanske inte passar en annan.

s.32

Två riktningar av integrering

Den norske professorn Peder Haug konstaterar att begreppet integrering har två riktningar. Dessa betecknar han som segregerande respektive inkluderande integrering.

Den segregerande integreringen innebär, enligt Haug, att man försöker skapa den optimala miljön för eleven. Detta kan innebära att eleven finns i klassen, men behöver individuell kompensatorisk behandling för att passa in i helheten. De organisatoriska lösningarna kan vara att eleven får enskilda undervisningstimmar, får vara i mindre grupper utanför klassen, får vara i särskolan eller får vara på en särskild institution. Den individuella undervisningen sköts utanför gemenskapen, i bästa fall av speciellt utbildade lärare. Utmaningen är att ge individuell kompensatorisk behandling så att varje barn i största möjliga mån kan anpassas till skolan och samhället.

Den inkluderande integreringen betyder att alla får sin undervisning inom klassens ram och gemenskap. Ingen får lov att flyttas ut ur klassen som en permanent lösning. All individualisering och differentiering sker inom klassens ram. Man bedömer det som rättvist och bäst att eleven, oberoende av förutsättningar och förmåga, får delta i samma gemenskap. Genom denna läggs en grund för att barn med olika förutsättningar och förmåga ska kunna fungera tillsammans i det vanliga vuxenlivet. Det krävs med detta synsätt en tolerans mot olikhet och en förmåga att se den normala variationen av olikhet. Utmaningen är att göra skolan i stånd att omfatta alla barn och att arbeta med alla barn. Enligt Haug är den centrala frågan om eleven ska anpassas till skolan eller skolan ska anpassas till eleven.

s.33

Inkludering innefattar alla

Det internationella begreppet inclusion . inkludering - används därför alltmer också i Sverige för att beskriva åtgärder som främjar integrering i skolan. Begreppet blev officiellt antaget genom Salamancadeklarationen, där man uppmanar alla regeringar att verka för en skola för alla. I begreppet inkludering kan tolkas in att man vill markera att ingen ska föras in någonstans, utan att de är.

Inkludering innefattar alla från början och förutsätter ett aktivt deltagande. I detta perspektiv blir det tydligt att det handlar om att ändra skolan och klassens arbete så att de anpassas till den mänskliga variationsbredden. Det är skolan som ska förändras för att passa alla elever, inte eleverna som ska anpassas till skolan.

s. 34

Inkludering handlar om att ändra den värdesatta helheten så att alla hittar en plats där. Några kännetecken på hur begreppet används i relation till skolan finns i offentliga dokument och i facklitteratur:

Det är en skola där alla barn och unga från ett upptagningsområde får en plats.
Det är en skola som inte skiljer ut någon.
Det är en skola som präglas av demokratiska värderingar.
Det är en skola där alla barn och unga skall gå i en vanlig klass.
Det är en skola som ger varje enskilt barn den undervisning som behövs.
Det är en skola där alla deltar i gemenskapen utifrån sina förutsättningar.
Det är en skola där alla upplever den som sin.

Delaktighet innebär engagemang i en livssituation/skolsituation

---

Delaktighet kan, enligt forskaren Mats Granlund definieras på olika nivåer.

På individ- och närmiljönivå står delaktighet för:

individens personliga engagemang och motivation i den direkta livsmiljön. På denna nivå har såväl individens egenskaper som de möjligheter som ges av omgivningen betydelse. I relationerna mellan individens livsmiljö innebär begreppet inflytande t.ex. föräldrars inflytande över barnets skolsituation. Samspelet mellan individ,hem och skola påverkar delaktigheten.

På nästa nivå, i skolan och i samhället, innebär delaktighet:

demokrati och individens aktiva medverkan som beslutsfattare i samhället. I skolan kan det innebära att vara med i klassråd och elevråd. Granlund visar i sin studie att samspel mellan olika nivåer, parter och är nära förknippademed delaktighet. Han skriver bland annat:

Faktorer som påverkar samspel mellan individen och miljön eller samspelet mellan individer i olika närmiljöer kommer i hög grad att påverka delaktighet. Sådana faktorer är; information, kunskap, lagar och rekommendationer samt ekologiska övergångar.

Vår sammanfattning med kommentarer

Om man i praktiken lyckas bra eller dåligt med att uppfylla de samhällsmål som är uppsatta för att undvika segregation har rimligtvis lite med begreppen i sig att göra. Men sättet att använda begrepp kan spegla attityder och därigenom få en speciell innebörd. Begreppen kan också förändras över tid. Det är t.ex. skillnad på att säga elever med utvecklingsstörning. och .utvecklingsstörda elever. I det första fallet betonas människan, som har en viss egenskap, i det senare betonas egenskapen framför människan.

Vi anser att begreppet integrering står för processen att forma en inkluderande undervisning, en undervisning som innesluter alla och som fokuserar på lärandemiljön. I denna process handlar det inte om att göra något med en eller med några enstaka elever. Det är undervisningen som ska vara inkluderande och omfatta alla. Allas tillhörighet ska ses som en självklarhet.

s. 36

I både Danmark och Norge talar man inom utbildningssystemet om den inkluderende skolen. Även internationellt används begreppet inclusion. Sammanfattningsvis menar vi att inkludering är ett tydligt skolrelaterat begrepp som innebär åtaganden på flera nivåer. Begreppet individintegrering vill vi undvika, eftersom det leder tanken till att det är något som ska göras med den enskilda eleven.

Vi menar att man inte heller bör tala om integrerade elever, eftersom integration alltid hänger samman med situationen, sammanhanget och helheten och hur dessa faktorer samspelar. Vi anser att man i större utsträckning bör tala om och beskriva en inkluderande undervisning.

s.37

4 En historisk återblick

I detta kapitel beskrivs synsätt, ideologier och lagar som har påverkat samhällets insatser i form av vård och utbildning för människor med utvecklingsstörning. En ytterligare belysning återfinns i en bifogad artikel (bilaga 4).

Vårdideologierna har, sedan de första skolorna och anstalterna för personer med utvecklingsstörning startades, pendlat mellan en optimistisk och en pessimistisk inställning till människor med utvecklingsstörning. Faktorer som ideologi, ekonomi, arbetsmarknad och syn på kunskap har haft betydelse för vilken inställning som har varit framträdande och för hur omsorgsformerna präglats.

En optimistisk syn – 1850 till början av 1900-talet

Undervisningen för barn med utvecklingsstörning startade under 1850-talet och bedrevs då ofta av enskilda personer på filantropisk grund med kristen förankring. En av pionjärerna var Emanuella Carlbeck, från vilken kommittén har tagit sitt namn. Hon hyste en stor optimism om att även barn med handikapp skulle kunna utvecklas och bli nyttiga samhällsmedborgare.

Så småningom började landstingen inrätta institutioner och egna särskoleinternat. Att skolan fick formen av internat berodde på att det inte fanns möjligheter att transportera barnen mellan skola och hem och att barnen inte alltid kunde erbjudas den omvårdnad de behövde i sina hem. I början av 1800-talet fanns fem så kallade sinnesslöanstalter som fick stöd av allmänna medel.

s.38

Vårdideologin präglades under denna tid av tre utgångspunkter, optimismen, barmhärtighetstanken och skyddstanken. Det fanns en tro att man med pedagogiska och specialpedagogiska åtgärder skulle kunna hjälpa barn med utvecklingsstörning att bli självständiga. Ett kärleksfullt omhändertagande, skulle förvandla dessa från odugliga och blott tärande till verksamma och närande samhällsmedlemmar.

2 Barmhärtighetstanken och skyddstanken var förknippade med det kristna budskapet och man ville skydda de ”sinnesslöa och svaga” mot den onda värld som omgav dem. Optimismen fick dock ge vika i början av 1900-talet då det bland annat visade sig att åren på en anstalt inte gav det resultat man hade förväntat.

En pessimistisk syn – 1900 till mitten av 1900-talet

Vårdideologin präglades nu av föreställningen att samhället skulle skyddas från de sinnesslöa.. De ansågs utgöra en samhällsfara på olika sätt, som potentiella brottslingar och för att ekonomiskt ligga samhället till last. På grund av sin förmodat höga fertilitet ansågs de också som en arvshygienisk fara. Mot bakgrund av detta fördes under 1900-talets början en rashygienisk diskussion. Denna ledde till att Sverige instiftade ett rasbiologiskt institut, som hade till uppgift att bevaka de arvshygieniska frågorna och hindra den svenska folkstammen från att psykiskt och moraliskt degenereras.

En omfattande sterilisering av individer som på olika grunder ansågs psykiskt undermåliga ägde rum med stöd av steriliseringslagarna från år 1934 och år 1941.3 Av detta följde att segregering och andra åtgärder sågs som självklara. Det startades nu hjälpklasser för psykiskt efterblivna. barn. Så småningom introducerades också svagklasser eller B-klasser. De var till för barn, som inte hörde hemma i hjälpklasserna, men som ändå inte ansågs passa i de vanliga klasserna.

De anstalter som byggdes upp under slutet av 1800-talet och början av 1900-talet präglade särskolan under hela dess första sekel.

s.39

Det var först under efterkrigstiden som man började inrätta externatskolor. 1944 års lag om undervisning och vård av sinnesslöa innebar att .de bildbara sinnesslöa. fick rätt till utbildning. De icke bildbara. fick genom lagen rätt till vårdhem, men inte till utbildning. Man kan säga att den optimistiska tron på utbildning åter fick växtkraft.

Ett närmande av särskolan till den obligatoriska folkskolan och försöksskolan gjordes i 1954 års Lag om undervisning av vissa psykiskt efterblivna. Lagen innebar en förbättrad skolsituation för personer med utvecklingsstörning utan tilläggshandikapp, men utestängde de med grav utvecklingsstörning.

Det samhällsekonomiska utrymmet präglar attityder

Vad är det som styr vilken ideologi som anses vara den korrekta? En avgörande faktor historiskt sett tycks vara det samhällsekonomiska utrymmet. Söder (1981) menar t ex att vårdideologins optimism respektive pessimism till stor del bestäms av de funktionshindrades möjligheter att försörja sig och bidra till produktionen, vilka i sin tur är avhängig behovet av arbetskraft. Tillsammans med olika tiders kunskapssyn och ideologier har ekonomin präglat samhällets bemötande av funktionshindrade över tid.

Strävan mot normalisering och integrering

Som en reaktion mot institutionslivets negativa inverkan på livsvillkoren för personer med utvecklingsstörning formulerades på 1960-talet principerna om normalisering och integrering. Dessa principer innebar att människor med utvecklingsstörning skulle få möjlighet att leva så likt andra människor som möjligt. De skulle inte skiljas ut, utan få bo och leva bland andra i samhället. Det innebar dock inte att människor med utvecklingsstörning till varje pris skulle tränas att bli "normala" utan att de skulle ha en normal

s.40

livssituation, likvärdig andra människors. Forskaren Bengt Nirje, den mest refererade i svensk forskning angående normalisering, skriver:

Som jag ser det innebär normaliseringsprincipen sålunda att man för de utvecklingsstörda gör tillgängliga de vardagsmönster och livsvillkor som ligger så nära samhällets gängse som möjligt.

I denna anda kom omsorgslagen (1967:940) till 1967. Det var först genom denna lag som alla barn med utvecklingsstörning, oavsett grad av sådan, fick en lagstadgad rätt till undervisning. Begreppet obildbar försvann ur författningstexterna och träningsskolan organiserade undervisning för de barn och ungdomar som inte tidigare haft rätt till undervisning. Lagen fastställde skolplikten till 21 års ålder, med möjlighet till förlängning till 23 års ålder för att fullfölja påbörjad utbildning.

Särskolan, träningsskola och grundsärskola, var nu fullt utbyggda och landstinget var huvudman för skolformen. Genom att träningsskolan infördes ökade elevantalet i särskolan. Detta medförde lokalbrist på många håll vilket föranledde särskolan att söka samverkan med grundskolan. Det var nu som den obligatoriska särskolan på allvar började lokalintegreras i grundskolan, både av ideologiska och ekonomiska skäl.

Den nya skollagen (1985:1100) ersatte 1967 års omsorgslag och ansvaret för utbildningen överfördes från Socialdepartementet till Utbildningsdepartementet. Den obligatoriska särskolan fick sin första läroplan och kursplan 1973.

1986 reformerades omsorgslagen för att ytterligare förstärka möjligheterna för personer med utvecklingsstörning att leva som andra människor. Lagen blev ett komplement till socialtjänstlag, hälso- och sjukvårdslag och skollag. Lagen uppmärksammade behoven av tidig stimulans för barn med utvecklingsstörning genom samvaro med andra barn. Tanken var att barn med utvecklingsstörning skulle få tillgång till andra barn som förebilder för sin egen sociala och emotionella utveckling. Lagen medförde bland annat att kommunerna fick det fulla ansvaret för förskoletiden och för fritidsverksamheten upp till 12 år. De styrdokument, som kom att reglera dessa verksamheter, gör nu ingen skillnad mellan barn med utvecklingsstörning och andra barn.

s.41

På 1950- och 1960-talen var det emellertid vanligt att barn med utvecklingsstörning gick i särskolans egna förskolor. Dessa drevs av landstinget. På vissa håll var det inte möjligt att driva särskilda förskolor eftersom det fanns för få barn med utvecklingsstörning. Landstingen sökte då integrerade lösningar inom den kommunala förskolan. Ekonomiskt löstes detta med integrationsavtal. Under läsåret 1967/68 gick mer än 95 procent av förskolebarnen med utvecklingsstörning i särskolans egna förskolor och knappt 4 procent i den kommunala förskolan. 1985 var 89 procent av samtliga kända barn med utvecklingsstörning integrerade i kommunal förskola.

Differentiering som organisationsstrategi

Skolan har historiskt sett alltid differentierat elever. En vanlig specialpedagogisk åtgärd på 1950-talet var att placera de svagpresterande eleverna i specialklasser av olika slag. Placeringen i specialklass skulle ge möjlighet till den utveckling som eleverna ansågs behöva samtidigt som det skulle underlätta utvecklingen för de bättre presterande eleverna genom att klassen gjordes mer homogen.

I den starkt differentierade skolan under 1950-talet fanns olika typer av specialklasser t.ex. särskoleklass, hjälpklass, observationsklass, läsklass, CP-klass, hörselklass, synklass, skolmognadsklass, friluftsklass- och hälsoklass. Specialpedagogiken kan således sägas ha flera olika och motstridiga uppgifter genom att vilja hjälpa de avvikande., men också sträva efter en homogenisering av elevgruppen.

Organisatorisk differentiering finns fortfarande starkt i skolan och utvecklas ur den normativa elevsynen. Elever som avviker från normen ska avskiljas och få sin undervisning utanför sin klass.

Skolan är den kliniska miljö där barns svårigheter ofta uppdagas – inte för att barnen nödvändigtvis har problem, utan för att skolan vid varje tidpunkt kräver vissa sätt att fungera.

Magnus Tideman skriver följande om synen på särskiljandet:

Vårt sätt att se på människor och hur vi väljer att särskilja olika människor hänger samman med vilka värderingar och idéstrukturer som är

s.42

rådande i samhället. I varje tid finns grupper som strider om rätten att formulera vad som är normalt och vad som är avvikande, om problemens innehåll och dess utbredning. För att skilja ut någon som onormal eller särskild finns en föreställning om vad som är normalt. Det normala är dels det mot vilket allt kan jämföras, det genomsnittliga, det vanliga, dels en moralisk idé om hur det bör vara. Vilka grupper och individer som har varit objekt för segregerande åtgärder har skiftat över tid. Leprasjuka, vansinniga, fattiga, vagabonder, utvecklingsstörda, kriminella är några grupper som pekats ut som avvikande under det senaste århundradet, men exemplen kan göras många.

Särskolans kommunalisering och andra förändringar

1988 började särskolan kommunaliseras och 1996 var detta fullt ut genomfört i landet. Huvudmotivet till kommunaliseringen var att grundskola och särskola skulle närma sig varandra och ge möjligheter att förverkliga en skola för alla. Särskolekommittén diskuterade i sitt betänkande, Särskolan . en primärkommunal skola (SOU 1991:30), möjligheterna att avskaffa särskolan som egen skolform. Kommittén kände dock en viss oro för att särskolans elever inte skulle garanteras resurser. Dessutom anförde man mot ett avskaffande att kommunerna behövde tid för att lära känna elevgruppen och dess behov.

I samband med kommunaliseringen ersattes omsorgslagen av LSS-lagen 1994. Denna rättighetslagstiftning träder i kraft då socialtjänstlag och hälso- och sjukvårdslag inte ger tillräcklig hjälp.

Särvux växer fram

En försöksverksamhet med vuxenutbildning för personer med utvecklingsstörning startade läsåret 1970/71. Under denna tid var utbildningen kopplad till omsorgsverksamheten och det fanns starka band mellan daglig verksamhet och särvux. 1981 permanentades och utvecklades försöksverksamheten. Dåvarande Skolöverstyrelsen fick 1985 regeringens uppdrag att utreda formerna för utbildning för vuxna med utvecklingsstörning.

Utredningen föreslår regeringen att utbildning på både grundsär och träningsskolenivå ska införas. I propositionen Om kompetensinriktad vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda, särvux (1987/88:113) föreslås att utbildningen på särvux ska fylla samma

s.43

funktion för personer med utvecklingsstörning som grundvux och komvux gör för personer utan utvecklingsstörning. Undervisningen ska ge de vuxna som saknar grundläggande färdigheter en kompetens motsvarande den som fås på grundsärskolan. Läroplanen för den kommunala och statliga vuxenutbildningen föreslås i lämpliga delar gälla även för särvux, men de läroplaner och kursplaner som finns för särskolan ska vara vägledande. Estetisk-praktiska ämnen, sinnesträning eller anpassning till daglig livsföring (ADL) undantas dock undervisningen.

Utbildningen kom efter ändring i Lag om ändring i vuxenutbildningslagen (SFS 1988:664) att omfatta undervisning motsvarande grundsärskolan.

Efter förslag i betänkandet Vidgad vuxenutbildning för utvecklingsstörda (SOU 1990:11) och propositionen Växa med kunskaper. om gymnasieskolan och vuxenutbildningen (1990/91:85) vidgades utbildningen till att också omfatta utbildning på träningsskolenivå. Förändringen motiveras i dessa skrivningar utifrån att vuxenutbildning för alla är en demokratifråga.

I Lag om ändring i skollagen (1991:1107) stärks således landstingskommunernas skyldighet att anordna särvux både på grundsärskole- och träningsskolenivå.

I propositionen Om ändrat huvudmannaskap för särskolan och särvux m.m. (1991/92:94) föreslås en ytterligare utvidgning av särvux i form av yrkesutbildning. År 1992 trädde bestämmelserna om yrkesutbildning inom särvux i kraft. Särvux omfattar härmed utbildning för vuxna med utvecklingsstörning på träningsskole-,grundsärskole- och gymnasial nivå. Ansvaret för särvux utbildningen gick 1996 över från landstingen till kommunerna.

Beskrivning av särvux i dag finns i kapitel 10.

Vår sammanfattning med kommentarer

Synen på barn, ungdomar och vuxna med utvecklingsstörning har förändrats genom historien. Historien har präglats av en optimistisk period med en tilltro till förmågan hos personer med utvecklingsstörning att kunna tillgodogöra sig en viss form av undervisning. Den övergick senare i en pessimistisk syn under 1900-talet. Värderingar och attityder liksom ekonomi och synen på kunskap påverkade denna förändring.

Det första steget mot integrering inom barnomsorg och skola kan sägas vara att alla barn fick rätt till allmän förskola. Vid denna tid tog integrationssträvandena fart och samhället ansåg att det nu

s.44

var dags att alla barn fick vara tillsammans. Gruppen barn med utvecklingsstörning jämställs härmed med andra barn. Genom omsorgslagen 1986 tog således kommunen över ansvaret för både barnomsorgen och fritidsverksamheten upp till 12 år för barn med utvecklingsstörning.

Vi har tagit del av ett flertal kommuners verksamhetsplaner över särskoleverksamheten. Några av dessa visar att det i dag förekommer egna förskoleklasser och fritidshem inom särskolan. Detta sätt att organisera omsorg och lärande är oförenligt med internationella och nationella strävanden till inkludering. Det finns därför anledning för oss att i vårt fortsatta arbete analysera på vilka grunder denna organisatoriska förändring sker.

Den historiska genomgången ger oss en generell bild av särskolans framväxt och utveckling. Dessutom framgår det tydligt, inte minst av våra kommunbesök, att värderingar och attityder styr organisationen även på regional och lokal nivå. Detta är en viktig bakgrund för att förstå varför särskolan och undervisningen för elever med utvecklingsstörning organiseras så olika i skilda delar av landet.

9 Resurser och resurstilldelning

I detta avsnitt redogörs för kostnaderna och kostnadsutvecklingen i särskolan och särvux samt fördelningen av kostnader i särskolan jämfört med övriga skolformer.

den genomsnittliga elevkostnaden i såväl den obligatoriska som i den frivilliga särskolan varierar kraftigt mellan kommuner, skolor och program. Variationerna kan ha betydelse för likvärdigheten,
särskolan har egna anslag, särskilda från övriga skolanslag, i flertalet kommuner i landet. Oron för en sämre resurstilldelning är en viktig anledning till att slå vakt om den särskilda skolformen,
anslagen till särvux är små såväl i reella tal som i förhållande till anslagen för övrig vuxenutbildning. Även här är skillnaderna mellan kommunerna påfallande,
resursfördelningen mellan grundskolan och särskolan är styrande för föräldrarnas val av skolform,
olika resursfördelningssystem kan underlätta respektive främja samverkan inom och mellan skolformerna.

Kostnader och kostnadsfördelning

Kommunerna har sedan 1996 ansvaret för särskolan och kostnaderna för verksamheten ingår i kommunernas skolbudget. Totalt satsade kommunerna drygt 105 miljarder kronor på utbildning under år 2001. Särskolans andel av den totala summan är ca 3,7 miljarder kronor eller drygt 3 procent. Kostnaderna ökade med sju miljarder i förhållande till 2000. Den procentuella kostnadsökningen är högst inom särskolan, där kostnaderna för den obligatoriska särskolan ökade med 11 procent och för gymnasiesärskolan med 20 procent.

s. 151

Kostnaderna för den obligatoriska särskolan 2001

De totala kostnaderna för den obligatoriska särskolan uppgick år 2001 till 2,6 miljarder kronor och kostnaden per elev till 228 900 kronor. Härtill kommer hemkommunens kostnader för skolskjutsar. Motsvarande elevkostnad i grundskolan ligger på 59 200 kronor.

Ungefär 16 procent av eleverna i särskolan är integrerade i grundskolan. Kostnaderna för dessa elever är svåra att särredovisa och de redovisas därför i grundskolans kostnader. Som särskolekostnader redovisas således huvudsakligen kostnader för verksamhet som inte är integrerad.

Kostnaderna för den obligatoriska särskolan ökade med ungefär tre procent mellan åren 2000 och 2001. Det är dock inte undervisningskostnaderna eller lärartätheten som har ökat, utan framför allt övriga kostnader, t.ex. kostnaderna för elevassistenter.

Kostnaderna för gymnasiesärskolan

Gymnasiesärskolan kostade 2001 totalt ca 1 miljard kronor och den genomsnittlig kostnad per elev uppgick till 221 200 kronor. De genomsnittliga elevkostnaderna för gymnasieskolan ligger 2001 på 74 000 kronor.

Skillnader mellan kommuner

Kostnaden per elev varierar avsevärt mellan kommunerna både för den obligatoriska särskolan och för gymnasiesärskolan. Totalkostnaden per elev (exklusive skolskjutsar) varierar mellan 166 600 kronor och 339 200 kronor i den obligatoriska särskolan, även om man bortser från de kommuner som har de tio procent högsta och de tio procent lägsta kostnaderna per elev. Undervisningskostnaden varierar mellan 80 000 kronor och 206 000 kronor för 80 procent av kommunerna.

I gymnasiesärskolan varierar totalkostnaden (exklusive skolskjutsar) per elev mellan 152 800 och 330 300 kronor och undervisningskostnaderna mellan 72 200 och 198 900 kronor.

s.152

Storstäderna och förortskommunerna har de högsta kostnaderna för lokaler och inventarier, 37 000 respektive 30 600 kronor, medan övriga mindre kommuner har den lägsta kostnaden med 15 400 kronor. En förklaring till de stora skillnaderna ligger i antalet elever och gruppstorlekar, i små elevgrupper blir kostnaderna högre per elev. Lokalkostnaderna slår igenom i storstäderna.

Eleverna i särskolan har också i ännu högre grad än i andra skolformer varierande stödbehov och enstaka elevers resursbehov kan därför påverka den genomsnittliga kostnaden avsevärt när elevantalet är litet.

Särvux

Även inom Särvux är spridningen i kostnader stor mellan kommunerna. För 80 procent av kommunerna ligger kostnaden mellan 32 400 kronor och 9 500 kronor per elev. Högst kostnader för undervisningen per elev har förortskommunerna och lägst övriga mindre kommuner.

Anslagen till särvux har ökat under de senaste åren, men är ändå mycket små i förhållanden till satsningarna på annan vuxenutbildning. Skillnaderna mellan kommunerna är också här mycket påfallande.

Fr.o.m. år 2002 avsätter regeringen 7,5 miljoner kronor årligen av statsbidraget till vuxenutbildningen för särvux utbyggnad.

Programkostnader i gymnasiesärskolan

Vår kommunenkät rörande gymnasiesärskolan, visar att kostnaderna för gymnasieskolans olika program varierar mycket kraftigt inte bara mellan de olika programmen, men också mellan samma program i olika kommuner. Det är

s.153

emellertid svårt att jämföra kostnaderna, eftersom kommunerna inte alltid redovisar dem på samma sätt. De kommuner som betalar eller tar ut interkommunala ersättningar anger ofta dessa kostnader.

Variationen i kostnader hänger också samman med antalet elever i en grupp eller med enstaka elevers stödbehov. De tillfrågade kommunernas kostnader för specialutformade program varierar mellan 86 500 kronor och 251 000 kronor perelev. De högsta kostnaderna ligger på verksamhetsträning, där kostnaderna varierar mellan 126 000 kr och 360 000 kr. Flertalet kommuner uppger dock kostnader på mellan 240 000 och 300 000 kronor. Kostnaderna för Hotell och Restaurangprogrammet ligger på mellan 91 000 och 200 000 och för Industriprogrammet på mellan 130 000 och 400 000 kr. För yrkesträning ligger kostnaderna på mellan 105 500 och 300 000 kronor.

Särskolan har egna anslag

De kontakter vi har haft med kommunföreträdare i olika sammanhang pekar entydigt på att det stora flertalet kommuner avsätter resurser till såväl den obligatoriska som den frivilliga särskolan i särskilda anslagsposter, som fördelas direkt till respektive verksamheter.

De skäl som anges är bland annat fördelen med att tydliggöra kostnaderna, större möjligheter att få kostnadstäckning samt att det är naturligt när man har särskilda enheter för särskolan. Det är framför allt mindre kommuner som inte särskiljer kostnaderna för särskolan. I några kommuner ligger alla resurser för elever i behov av särskilt stöd inklusive elever med utvecklingsstörning samlade i ett centralt resurscentra.

Tillräckligt stöd ges bara i särskolan

Av enkäter och intervjuer med föräldrar och med de organisationer som företräder barn och ungdomar med funktionshinder framgår att resurshanteringen i kommunerna ofta upplevs som ett stort problem. I det kärva budgetläge som har rått i kommunerna under större delen av 1990-talet, har det blivit allt svårare att få extra resurser till elever i behov av särskilt stöd. Ofta kan man få tillräckligt stöd för en elev med utvecklingsstörning bara under förutsättning att eleven mottas i särskolan, där resurserna ofta har varit mer

s. 154

skyddade. En effekt är att föräldrar ibland har känt sig tvingade att acceptera en placering i särskola, trots att man velat ha sitt barn kvar i grundskolan. Skolverket framhåller i sina utvärderingar att det ofta saknas kommunala strategier för hur resurser ska fördelas. Om det dessutom utvecklas mer eller mindre vattentäta skott mellan resurser för grundskola, gymnasieskola och särskola, blir resursfördelningen ett problem för enskilda rektorer att hantera. Lösningarna kan då komma att skilja sig mycket åt, inte bara mellan olika kommuner, utan också mellan olika skolor.

Integrering uppnås lättare med decentraliserade bidragsmodeller

Internationella studier har tagit upp resurshanteringen som ett generellt problem och påvisar t.ex. att resursfördelningssystem antingen kan utgöra ett effektivt hinder för integrering, eller en starkt pådrivande faktor, beroende på hur det konstrueras.

I de länder där finansieringssystemet karaktäriseras av att bidrag utgår direkt till specialundervisning och med mer pengar ju fler elever som deltar, finns starkt kritiska röster mot systemet. Föräldrars, lärares och andra aktörers värderingar och förhållningssätt kan betyda att det sker mer av etikettering och kategorisering. Man avsätter också medel för sådant som inte hör till undervisningen, t.ex. diagnostisering och organisering i olika grupper. I dessa länder finns också ett större antal elever i behov av särskilt stöd placerade i speciella grupper.

I länder med ett starkt decentraliserat system, där huvudansvaret för specialundervisningen ligger regionalt eller lokalt, är man mer positiv till sitt fördelningssystem.

Elevrelaterade budgetsystem tycks ha klara nackdelar. Vid vissa tillfällen är skolor beredda att ta emot elever i behov av särskilt stöd, men mer troligt är att skolorna föredrar elever som inte orsakar för mycket extra arbete. Man behöver mycket klara kriterier för att kunna hantera elevrelaterade bidrag på ett bra sätt.

s.155

De modeller som European Agency for Development in Special Needs Education rekommenderar i sin studie är ett decentraliserat system där beslut om hur pengarna ska användas fattas på lokal nivå. Man framhåller att det är lättare att på den lokala nivån förändra och anpassa systemet efter behov och att det är sannolikt att en decentraliserad modell är mer kostnadseffektiv och inte ger utrymme för strategiskt handlande.

Vår sammanfattning med kommentarer

De genomsnittliga elevkostnaderna för såväl den obligatoriska som den frivilliga särskolan varierar kraftigt mellan kommuner, skolor och vad gäller gymnasiesärskolan, program. Särskolan utgör ofta en egen anslagspost i kommunernas budget. Det finns både praktiska och historiska skäl för att anslagen till särskolan skiljs ut i den kommunala budgethanteringen. Samtidigt finns det en risk för att de separata anslagen kan komma att utgöra ett hinder förintegrationssträvanden.

Sättet att fördela resurser är mycket olika i olika kommuner, vilket försvårar jämförelser. Flertalet kommuner har dock ett fördelningssystem, där särskolan har egna anslag, ofta också centralt fördelade på den obligatoriska och den frivilliga särskolan. Det gör att särskolans resurser är garanterade på ett annat sätt än medlen inom de stora skolanslagen. Det är t.ex. lättare att anpassa anslagen efter antalet elever och lättare att ta hänsyn till förekomsten av elever i särskilt stort behov av stöd. I övriga skolbudgetar konkurrerar en enskild elevs behov med såväl skolans generella resursbehov, som med andra elevers behov av särskilt stöd. Det är också detta som leder till att det kan vara lättare att garantera resurser för en elev som mottas i särskolan. Därmed tvingas föräldrar ibland att väljansärskola för sina barn, även om de skulle ha föredragit att barnet gick i grundskolan.

Det framgår också mycket klart i kommitténs många kontakter med personalgrupper och andra berörda, att rädslan för att mista resurser är ett viktigt skäl för att slå vakt om särskolan som separat skolform. Det ligger uppenbarligen en stor trygghet för särskolan i att ha speciellt avsatta resurser för verksamheten.

Resursfördelningen kan emellertid bli ett hinder för integrationssträvanden, eftersom försök till samverkan kan leda till diskussioner om vem som ska bekosta vad. Problemen kan i sin tur

s. 156

leda till att såväl särskolorna som grund- och gymnasieskolorna slår vakt om sina resurser och inte ger sig in i projekt som kan ge finansieringsproblem. Grund- och gymnasieskolornas rektorer tar budgethanteringen till intäkt för att de elever som tillhör särskolans personkrets inte hör hemma i .deras. skolor ochnsärskolans personal har ett starkt motiv för att vara rädda om sina resurser. Resursfördelningen kan på så sätt bli styrande för hur man organiserar olika verksamheter.

Särvux resurser är påfallande låga både i reella tal och i förhållande till satsningarna på övrig vuxenutbildning. Skillnaderna mellan kommunerna är också mycket stora.

s. 157

13 Internationella erfarenheter

I detta kapitel beskriver vi utvecklingstrender när det gäller stödet till barn och ungdomar i behov av särskilt stöd i ett antal europeiska länder samt i Kanada och USA. Vi redovisar också lagstiftningen i de nordiska länderna. Erfarenheter av utvecklingen i Norge och Danmark redovisas i två bilagor (Bilaga 5 och 6).

Vår bedömning

Utvecklingen i flertalet europeiska länder och också i USA och Kanada går mot en ökad integration av elever i behov av särskilt stöd i reguljära skolor.

Olika finansieringsmodeller kan antingen utgöra ett stöd eller ett hinder för integration. I övrigt har två faktorer avgörande betydelse för integrationssträvandena, dels synen på fördelen med specialundervisning i resurs- och kompetenshänseende, dels en växande tendens att ställa krav på mätbara resultat i olika utbildningsprocesser.

Elever i behov av särskilt stöd

Det finns vissa generella svårigheter när det gäller att jämföra utvecklingen på skolområdet i olika länder. Jämförelsen kräver ofta en grundläggande kännedom om berört lands hela skolsystem och också om det samhälle skolan är en del av. När det gäller särskoleområdet är svårigheterna speciellt påtagliga, eftersom särskola i svensk mening inte existerar i andra länder. Däremot finns det i alla länder speciella utbildnings- och/eller undervisningsarrangemang för barn och ungdomar i behov av särskilt stöd.

212

domar med utvecklingsstörning definieras således vanligen i skolsammanhang som elever i behov av särskilt stöd. I många länder finns inte barn och ungdomar på låg utvecklingsnivå i skolsystemet överhuvudtaget och ingår således inte heller i gruppen elever i behov av särskilt stöd. Vi har i detta kapitel valt att som huvudsaklig källa använda material framtaget av European Agency for Development in Special Needs Education (European Agency), som är en europeisk sammanslutning för att främja kunskapsutveckling när det gäller barn och ungdomar i behov av särskilt stöd samt av OECD.

De uppgifter vi har tagit fram ur de olika rapporterna måste ses mot bakgrund av de ovan nämnda svårigheterna att direkt jämföra förhållanden i olika länder och med reservation för att begrepp och definitioner kan skilja sig åt mellan länderna. .

Utvecklingstrender i Europa

European Agency arbetar med begreppet Special Needs Education och skiljer inte på barn och ungdomar

med utvecklingsstörning och barn och ungdomar med andra

former av handikapp. Av de numerära uppgifter som lämnas i rapporten framgår dock att barn och ungdomar med utvecklingsstörning (mentally retarded or with learning disabilities) utgör den största gruppen bland de elever som är i behov av särskilt stöd.

Rapporten innefattar en enkät till 14 medlemsländer: Österrike, Belgien, Danmark, England och Wales, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Nederländerna, Norge, Portugal, Spanien och Sverige. Enkäten utgör underlag för en kortfattad beskrivning av situationen i de medverkande länderna. Mot bakgrund av denna sammanställning görs sedan en analys av utveck-

213

lingen och en genomgång av aktuella trender och tendenser på några viktiga områden. Enkäten omfattar följande områden:

1. integrationspolitik, lagstiftning och reglering,

2. definitioner och bedömningar,

3. åtgärder för elever i behov av särskilt stöd,

4. antal elever i behov av olika former av speciella åtgärder,

5. läroplaner och undervisning,

6. specialskolor,

7. övriga uppgifter som berör speciella åtgärder och integrationssträvanden.

Tidigare resultat visar en utveckling mot större integrering

En liknande studie genomfördes 1992, vilket gör det möjligt att

följa utvecklingen under 1990-talet och jämföra med de förhållanden

som rådde i början av decenniet. I studien från 1992 anges

några mer genomgående tendenser i medlemsländerna. De flesta

medlemsländer arbetade med individuella studieplaner eller

individuella program för att anpassa nationella läroplaner och mål

efter individuella behov och förutsättningar. Flera medlemsländer

ifrågasatte idén om homogena grupper och såg dem som oförenliga

med behovet av att hantera olikheter i klassrummet och som ett

hinder för integration. Behovet av en differentierad undervisning

framstod som särskilt tydlig i de högre årskurserna (secondary

level). I några medlemsländer hade specialskolorna utvecklats till

stödcentra för enbart elever med mycket grava funktionshinder.

Lärarna vid sådana centra användes ibland som experter i det

vanliga skolsystemet. I 1992 års studie kunde man konstatera stora

framgångar i integrationsprocessen jämfört med en tidigare studie

från 1986. Det stora återstående problemet konstaterades vara att

identifiera och möta de problem som uppstår när skolan ska

undervisa alla elever och möta deras behov. Integrering kräver,

konstaterade man i rapporten, genomgripande förändringar av

läroplanerna.

Internationella erfarenheter SOU 2003:35

214

Sammanfattande resultat från 1998 års undersökning

I en avslutande sammanfattning av studien från 1998 konstaterar

man bland annat följande;

några länder har tydligt definierat sitt specialskolesystem som ett

resurssystem för den vanliga skolan. Flera länder är på väg att följa

denna modell,

föräldrarnas val har givit upphov till förändringar i lagstiftningen i

några länder,

länder som fortfarande har en skild lagstiftning för specialskolor

och vanliga skolor är nu på väg att utveckla en gemensam lagstiftning.

Lagstiftning som rör specialundervisning för högre årskurser

är på väg att utvecklas eller har nyligen utvecklats i några länder,

i ett land (Nederländerna) ses ett förändrat bidragssystem för specialundervisningen

som en viktig innovation.

Åtgärder, elevantal och inriktning varierar

I flertalet länder finns, enligt rapporten, ett brett urval av åtgärder

för att möta behovet av särskilt stöd tillgängligt. Alla länder har

redan genomfört eller är på väg att genomföra strategier för att

göra integrerad eller inkluderande undervisning möjlig. Några länder

betonar undervisning av elever i behov av särskilt stöd i vanliga

klassrum, medan andra fortfarande arbetar med olika specialskolesystem.

Stora skillnader mellan länderna

Det är stor skillnad mellan länderna när det gäller det antal elever

som definieras som elever i behov av särskilt stöd. Ländernas egna

uppgifter om antalet varierar mellan 10 procent och färre än

0,5 procent. Skillnaderna förklaras i rapporten snarare bero på olikheter

i bedömningsförfarande, resursfördelningssystem, utbildningsanordningar

osv. än på faktiska skillnader mellan eleverna i de

olika länderna.

Skillnaderna är lika stora när det gäller antalet elever placerade i

specialskolor. I några länder går mindre än 1 procent av alla elever i

speciella skolor eller klasser, medan det i andra rör sig om mer än

4 procent. Det är framför allt länder som t.ex. Holland, Belgien och

SOU 2003:35 Internationella erfarenheter

215

Tyskland, som placerar barn med olika former av handikapp i

specialskolor, medan olika former av integrering är vanligare i de

Skandinaviska länderna och Sydeuropa.

Man kan i studien inte identifiera några speciella gemensamma

drag när det gäller policy eller praktik som kan förklara skillnaderna.

Däremot konstaterar man att det finns demografiska faktorer

som kan utgöra åtminstone en del av förklaringen. I de tätast

befolkade länderna är specialskolesystemen vanligare än i de mer

glesbefolkade. Detta, framhålls i rapporten, kan i sin tur hänga

samman med de klara nackdelar som specialskolor kan innebära i

glesbefolkade länder med långa resor, negativa sociala konsekvenser

för elever som rycks upp ur sina sociala sammanhang och sämre

kostnadseffektivitet. Dessa nackdelar är i varje fall betydligt mindre

uttalade i mer tätbefolkade områden. Statistiken visar ett klart

samband mellan antalet barn i specialskolor och befolkningstäthet.

England avviker dock från det generella mönstret. I England finns

det färre elever i segregerade miljöer än som skulle kunna förväntas

med hänsyn till befolkningstätheten.

I teorin, skriver man i rapporten, finns det en rad förklaringsfaktorer

till olikheter i hur integrationstanken har implementerats i

olika länder. Generellt spelar ideologiska argument en viktig roll.

Nära anknytning till de ideologiska argumenten har sociala skäl

med utgångspunkten att en elev inte ska utbildas utanför den egna

sociala miljön. Praktiska faktorer har också betydelse, t.ex. ekonomiska

förhållanden och tillgången till service.

Olika trender

Med hänsyn till integrationspolitik grupperar European Agency de

fjorton länderna i studien i tre kategorier: enspåriga, parallellspåriga

och flerspåriga länder. Till den första gruppen förs de länder som

integrerar nästan alla elever i vanliga skolor och som för en politik

och utvecklar en praxis som är orienterad mot en mer eller mindre

fullständig integrering. Hit räknar rapporten Italien, Sverige,

Spanien, Portugal, Norge och Grekland.

Till parallellspårsgruppen förs länder som har en klart tudelad

policy. Det är länder som arbetar med att förbättra sitt vanliga

skolväsende och sitt specialskolesystem parallellt. Det är länder

som har, eller till helt nyligen har haft, en skild lagstiftning för det

ordinarie skolväsendet och för specialskolorna. Länderna har

Internationella erfarenheter SOU 2003:35

216

3 procent eller mer av sina elever i ett högt differentierat och separat

specialskolesystem. Hit räknar rapporten länder som Belgien,

Tyskland och Nederländerna.

Den tredje gruppen har en inriktning mot flera olika spår. Länderna

i denna grupp har varken en klar inriktning mot att ta hand

om alla elever i vanliga skolor eller att ge bara två valmöjligheter,

den vanliga skolan eller specialskolealternativet. I stället har de

utvecklat en rad alternativ mellan de två systemen. De erbjuder

olika specialklasser på hel- eller halvtid, olika samarbetsformer

mellan skolor, samverkansaktiviteter osv. I dessa länder återfinns

mellan 1 och 3 procent av eleverna i specialskolor. Till gruppen

räknas England och Wales, Österrike, Finland, Frankrike och

Danmark.

Utvecklingen under de senaste tio åren visar enligt rapporten att

parallellspårsländerna rör sig mot mer flerspåriga inriktningar. I

Tyskland, Belgien och Nederländerna går utvecklingen mot att fler

möjligheter utvecklas mellan specialskolesystemet och det ordinarie

skolsystemet. I dessa länder har man också vidtagit juridiska

åtgärder för att komma förbi den skarpa gränsen mellan vanlig

undervisning och specialundervisning. I länderna med huvudsakligen

ett spår, finns en tydlig utveckling mot att de få återstående

specialskolorna omvandlas till resurscentra, en utveckling som

också kan ses i länderna med flera alternativ.

Några policyfrågor

Rapporten sammanfattar policyn när det gäller specialundervisning

på några viktiga områden:

finansiering

resultat

främjande och utvärdering av speciella behov

regeringsansvar

Finansieringsfrågorna är viktiga ur en integrationsaspekt

I rapporten hävdar man, att om ett land ska främja integration

måste den juridiska och speciellt den finansiella regleringen anpassas

till detta mål. Finansieringsfrågorna kan bli avgörande när det

gäller möjligheterna att nå uppställda integrationsmål. Man menar

SOU 2003:35 Internationella erfarenheter

217

att redogörelserna från de olika länderna tydligt visar att finansieringssystemen

kan förhindra integrationsprocesser.

Studien visar också att finansieringsfrågorna i några länder spelar

en betydande roll när det gäller såväl policy som praktiska lösningar

för specialskoleundervisning. Tyskland, Belgien och Nederländerna

uppger själva att deras respektive finansieringssystem är ett hinder

för integrationslösningar. Österrike uppger att resursfördelningssystemet

har fått till följd att fler elever identifieras vara i behov av

särskilt stöd. Det finns klara samband mellan det ordinarie skolsystemets

beredskap att ta emot elever i behov av särskilt stöd och

resurssystemens utformning.

I några länder är resurserna inte kopplade till de enskilda eleverna,

utan till utbildningsinstitutionen. I praktiken innebär detta

att en hänvisning till en specialskola är lönsam. Vanliga skolor, som

behåller elever med särskilda behov, eller som tar emot elever som

flyttas från specialskolor, får inte tillräcklig ekonomisk täckning i

ett sådant system. I praktiken gynnar systemet därför segregering,

medan integrering missgynnas. Ett separat specialskolesystem

speglar attityden att speciallärare och andra professionella experter

måste ta hand om utbildningen av elever med särskilda behov. En

sådan attityd leder till att det nödvändiga stödet knyts till en speciell

utbildningsform, med påföljden att fler och fler elever placeras i

sådana utbildningsformer.

I ytterligare en studie från 1999 har European Agency fortsatt

sina studier av finansieringssystemens betydelse för integrationsprocesser.

2 Studien visar att finansieringen av specialundervisning

är en av de tydligaste faktorerna för utveckling mot totalintegrering.

Finansieringsmodellerna kan förklara avvikelser mellan allm

änna riktlinjer, praktisk organisation och implementering.

I de länder där finansieringssystemet karaktäriseras av att mer

bidrag utgår ju fler elever som deltar i specialundervisning finns de

mest kritiska rösterna mot systemet. Föräldrars, lärares och andra

aktörers värderingar och förhållningssätt visar att det sker mer av

etikettering och kategorisering i länder med en finansiering som

gynnar specialundervisning, samtidigt som medel avsätts för sådant

som inte hör till undervisningen t.ex. diagnostisering och organisation

av separata grupper.

2 European Agency for Development in Special Needs Education (1999). Finansiering av

specialundervisning. En studie i 17 länder om förhållandet mellan finansiering av specialundervisning

och totalintegrering.

Internationella erfarenheter SOU 2003:35

218

Däremot ser man positivt på sina fördelningssystem i de länder

som tillämpar ett starkt decentraliserat system, där kommunerna

har huvudansvaret för specialundervisningen. Systemen kan t.ex.

innebära att en kommun beslutar om fördelning på grundval av

information från stödorganisationer eller rådgivande institutioner

och ofta har möjlighet att på grundval av deras utlåtanden få ytterligare

resurser.

System, som bygger på elevrelaterade bidrag, tycks ha klara

nackdelar. Skolor kan vara beredda att ta emot elever i behov av

särskilt stöd, men föredrar ofta elever som inte orsakar för mycket

extra arbete. De elevrelaterade systemen fungerar sämst för elever

med ett mindre uttalat behov av särskilt stöd, där kriterierna är

vaga och förändras över tid. Om bidragen ska vara elevrelaterade

krävs mycket klara direktiv och kriterier.

Finansieringssystemen är under utveckling i många länder.

European Agency ger mot bakgrund av sina studier vissa rekommendationer

för systemens utformning. Totalintegrering uppnås

lättare med en decentraliserad bidragsmodell. Sådana modeller gör

det lättare att på den lokala nivån förändra och anpassa systemet

efter behoven. Behovet av utvärdering är, enligt rapporten, större i

ett decentraliserat system än i ett centraliserat system.

Mätbara resultat efterfrågas

European Agency konstaterar att i hela Europa finns ett växande

intresse för resultaten av olika utbildningsprocesser i termer av

mätbara akademiska utfall. Det efterfrågas allmänt i de europeiska

samhällena efter graden av lönsamhet i investeringar i utbildning.

Skolor görs redovisningsskyldiga för uppnådda resultat och det

finns en växande tendens att bedöma skolor på grundval av deras

resultat. I rapporten understryks att dessa tendenser utgör en fara

för mer utsatta elever och deras föräldrar. För det första tenderar

föräldrar till barn utan svårigheter att välja skolor där lärandeprocesserna

inte hindras eller saktas ned av barn med inlärningssvårigheter.

För det andra kommer skolor att prioritera elever som bidrar

till bättre utfall. Elever i behov av särskilt stöd bidrar inte bara till

en större heterogenitet i klassrummet, utan sänker också de

genomsnittliga resultaten. Dessa två faktorer utgör ett direkt hot

mot integrering av elever med speciella behov i vanliga skolor.

Detta blir särskilt tydligt i samband med fria skolval och frånvaron

SOU 2003:35 Internationella erfarenheter

219

av obligatoriska åtaganden för skolor att ta emot alla elever inom

ett speciellt upptagningsområde. En rad länder pekar i rapporten på

detta dilemma.

Samlat regeringsansvar och utvärdering viktigt

I rapporten hävdas vikten av att det i ett land finns ett samlat

ansvar för skolgången för barn med speciella behov. I de länder där

ansvaret för specialskolor eller i varje fall vissa typer av specialundervisning

ligger under t.ex. socialministeriet och andra skolfrågor

under utbildningsministeriet uppstår samordningsproblem.

European Agency konstaterar avslutningsvis att utvärdering och

resultatkontroll blir allt viktigare. Man hävdar också att det i segregerade

system är lättare att konstatera vilka resurser som faktiskt

går till elever i behov av särskilt stöd, medan det i decentraliserade

och integrerade system är svårt att få fram sådana uppgifter. Därf

ör, menar man, är det ännu mer väsentligt att man på alla nivåer

följer upp och utvärderar vad som faktiskt händer när man decentraliserar

beslutsfattande och när man integrerar elever i behov av

särskilt stöd i vanliga skolor.

Ytterligare utblickar

Jämförelser mellan resultat i specialundervisning och vanliga

skolor – erfarenheter från Nederländerna

I det internationella material vi har haft tillfälle att ta del av finns

mycket lite av bedömningar av de faktiska prestationerna och elevernas

trivsel i olika undervisningsmodeller. Från Nederländerna

finns dock en sådan studie. I Nederländerna placeras fler barn med

funktionshinder än i flertalet övriga länder i Europa i specialskolor

och specialundervisning. Under 1990-talet har den holländska

regeringen försökt bryta denna trend. I avsikt att få ett bättre

beslutsunderlag har regeringen givit en forskargrupp från

universitetet i Amsterdam i uppgift att genomföra en omfattande

studie för att undersöka om elever i specialskolan med dess

speciallärare och större resurser klarar sig bättre än integrerade

elever. Forskargruppen har funnit mycket små skillnader i resultat

Internationella erfarenheter SOU 2003:35

220

antingen det gäller skolprestationer eller psykosocial utveckling.3

En närmare redogörelse för den nederländska studien återfinns i

kapitel 11.

Integrationssträvanden i Kanada

Kanada framhålls i olika sammanhang som ett av de länder som har

kommit långt när det gäller att integrera elever i behov av särskilt

stöd i vanliga skolor. Särskilt framhålls New Brunnswick (NB) som

ett föredöme i detta avseende.4

Kanada utformade en integrationspolicy redan i slutet av 1960-

talet. NB har intagit en ledande position när det gäller att genomf

öra de officiellt påbjudna integrationssträvandena. I 1985 års Act

to Amend the Schools Act, Bill 85, lagfästs provinsens beslut att

integrera alla barn med funktionshinder i vanliga skolor. Varje

skola i provinsen har således en skyldighet att ge alla barn inom

respektive åldersgrupp en inkluderande undervisning. Enda

undantaget är om en skolstyrelse kan övertyga utbildningsministeriet

om att en sådan placering strider mot ett visst barns eller övriga

barns behov.

Provinsen har också utfärdat speciella riktlinjer för integrationsarbetet.

Riktlinjerna innehåller bland annat anvisningar om hur god

praxis för en inkluderande undervisning kan se ut och ger vägledning

för lärarassistenter. En grupp lärare och utbildningskonsulenter

inom provinsen har utarbetat riktlinjer för arbetet i klassrummet.

Specialundervisningen är en integrerad del av skolväsendet och

finansieringen är delegerad till det enskilda skoldistriktet och fördelas

till distrikten på basis av en schablon. Respektive skola kan

sedan själva disponera sina resurser och barnens föräldrar kan vara

med och välja bland olika serviceåtgärder.

Lärarutbildningen i NB ger inte längre särskilda kurser i specialundervisning,

utan i stället innehåller alla lärarutbildningsprogram

ett visst antal uppgifter som rör barn i behov av särskilt stöd. Man

ska i utbildningen få kännedom om en rad undervisningsstrategier

för att kunna svara mot behoven hos alla elever.

3 Sjoerd, Karsten (2002). Division for Fundamental Research, SCO-Kohnstamm Institute,

Universitetet i Amsterdam. Rapport presenterad vid en särskolekonferens på Island i augusti

2002.

4 OECD (1999). Inclusive Education at Work . Students with Disabilities in Mainstream

Schools.

SOU 2003:35 Internationella erfarenheter

221

Ovannämnda riktlinjer ger exempel på olika stödåtgärder som

läroplansanpassning, utvärderingsinsatser, anpassade undervisningsmetoder,

anpassade scheman och fysiska förändringar i skolmilj

ön. För de lärare som har ansvaret för barnen i klassrummet

inkluderar förslagen till stödåtgärder stöd av rektor, tillgång till

speciallärare och assisterande lärare samt frivilliga insatser från för-

äldrar och samhället i övrigt.

Det finns också en extern service för stöd åt elever i behov av

särskilt stöd som drivs av the Student Service Branch of the Department

of Education. Detta serviceorgan arbetar t.ex. med att minimera

avhopp, studievägledning, övergången till arbetslivet, läroplansutveckling,

fort- och vidareutbildning av lärare, aktiviteter vid

sidan av läroplanen och datorbaserad inlärning.

Sedan provinsen introducerade Bill 85 har Utbildningsministeriet

följt utvecklingen. Som ett resultat av denna

uppföljning har man kunnat identifiera ett antal nyckelfaktorer,

som kan bidra till god praxis för en inkluderande undervisning.

Dessa faktorer tycks relevanta för alla elever, inte bara för dem med

inlärningssvårigheter. Nyckelfaktorerna inkluderar tron på att alla

barn kan lära sig om de får tillräckligt adekvata läromöjligheter och

en planerad, individualiserad undervisning. Utvecklingen av

stödteam har betydelse, liksom att arbeta med att främja sociala

färdigheter och ansvarstagande bland barnen, att utvärdera barnens

prestationer, att planera för övergången från ett undervisningsstadium

till nästa, att samarbeta med föräldrarna och andra i

närsamhället, att implementera utvecklingsplaner för personal samt

att ställa krav på redovisning.

Särlagstiftning i USA skyddar elever med funktionshinder

USA har en särlagstiftning för barn som på grund av funktionshinder

har behov av stöd.5 Den återfinns i Individuals with Disabilities

Education Act (IDEA) som är en federal lag och gäller i de delstater

som mottar federal finansiering för utbildning av elever med

funktionshinder.

IDEA ger barn med funktionshinder rätt till en kostnadsfri,

individuellt anpassad och lämplig utbildning. Lagen är en rättighetslag

som garanterar eleverna det stöd och de för utbildningen

5 Stärk elevens rättigheter . En jämförande studie om rätten till stöd i skolan.

Handikappombudsmannen 2001

Internationella erfarenheter SOU 2003:35

222

nödvändiga andra insatser, som krävs för att rätten ska uppnås.

Dessutom finns tillämpningsföreskrifter och regler om rättigheter.

För varje barn i behov av särskilt stöd upprättas en individuell

utbildningsplan. Lagen och dess tillämpningsföreskrifter ger sedan

förslag på åtgärder såväl vad gäller pedagogiska behov som andra

icke-undervisningsrelaterade insatser.

Föräldrar kan begära att en utredning görs. Utredningen ska utf

öras av personer med olika kompetens och föräldrarna ska

medverka. Anser en förälder att utredningen inte utförts tillfredsst

ällande, har hon rätt att få den omprövad.

I den amerikanska lagstiftningen finns dessutom ett särskilt

avsnitt om olika garantier för att tillförsäkra barn och föräldrar

rättssäkerhet och för att ge dem och skolorna ett instrument att

lösa tvister. Vid en eventuell tvist kan en oberoende tjänsteman

utses, som ska ompröva beslutet. Det kan gälla beslut om identifiering

av elever i behov av särskilt stöd, utredningar, placeringar etc.

Den amerikanska lagstiftningen ger också ett uttryckligt skydd

mot diskriminering av elever med funktionshinder. Två lagar förbjuder

diskriminering av barn med funktionshinder i skolväsendet,

ADA (American with Disabilities Act) och sektion 54 i Rehabilitation

Act.

Specialundervisning i Norden

Särskola som egen skolform finns inte i något annat nordiskt land

än i Sverige. I detta avsnitt presenteras de bestämmelser i övriga

nordiska länders skollagstiftning som reglerar utbildningen för de

barn, som i Sverige har rätt att gå i särskola.

DANMARK

Någon särreglering för de barn som i Sverige har rätt till särskola,

finns inte i dansk lagstiftning. Lov om Folkeskolen (Folkeskolelagen),

gäller för alla barn och ger rätt till stöd och specialundervisning

när det behövs.

Undervisningen i Danmark kan fullföljas i folkeskole (nedan

kallad folkskolan) specialskola, privatskola eller genom skola i

hemmet. Grundutbildningen är nio år. De allra flesta barn går i

folkskolan, vilket är motsvarigheten till vår grundskola. .UndervisSOU

2003:35 Internationella erfarenheter

223

ningspligt. gäller (5 kap. 32 § folkeskolelagen). För dem som vill

finns möjlighet att gå ett tionde skolår. Undervisningen är avgiftsfri

och folkskolan är kommunal (1 kap 2 § folkeskolelagen). Även

amten . som kan sägas motsvara svenska landsting . bedriver viss

undervisning.

Specialundervisning

Möjligheten att få specialundervisning och specialpedagogisk hjälp

finns lagstadgad i 2 kap 3 § andra stycket folkeskolelagen:

Til børn, hvis udvikling kræver en særlig hensyntagen eller stötte, gives

der specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand.

En förutsättning för att få specialundervisning eller specialpedagogiskt

bistånd är att hjälp inte kan ges inom ramarna för den allm

änna undervisningen. Specialundervisning kan organiseras på följande

sätt:

1. Eleven går kvar i folkskolan och får specialundervisning i ett eller

fler ämnen, antingen som ett komplement till den ordinarie

undervisningen eller istället för denna.

2. Eleven flyttar till en specialklass i en folk- eller specialskola.

3. Eleven är inskriven i en folkskole- eller specialklass, men får utbildning

i båda klasserna.

Såväl kommunerna som amten organiserar undervisning i specialklasser

och specialskolor. Amtens skolor tar emot barn med mer

omfattande hjälpbehov.

Vanligtvis ges specialundervisning i folkskolan genom undervisning

i allmän klass eller i specialklass. Det förekommer att elever

med utvecklingsstörning går i en allmän klass i folkskolan. Det

vanligaste är dock att dessa elever undervisas i specialklasser i folkskolan

eller i en specialskola för elever med utvecklingsstörning.

När elevens hjälpbehov ställer krav på omfattande stöd eller hänsynstagande,

ska kommunstyrelsen . om så behövs - hänvisa eleven

till specialundervisning och specialpedagogiskt bistånd vid amten,

s.k. henvisning. Henvisning som inte är av tillfällig karaktär får ske

först efter pedagogisk-psykologisk rådgivning och efter samråd

med elev och förälder (2 kap. 12 § andra stycket folkeskolelagen).

Kommunen bestämmer således vilka elever som ska ges undervisInternationella

erfarenheter SOU 2003:35

224

ning genom amtens försorg. Sedan henvisning skett, utformar

amten undervisningen.

1998/99 fick 12-13 % av alla elever specialundervisning under en

längre eller kortare tid. Av dessa gick mindre än 0.5 % i specialskolor

och 1 % i specialklass i folkskolan.

Specialundervisning och specialpedagogiskt bistånd kan förutom

undervisning också omfatta specialpedagogisk rådgivning till för-

äldrar, lärare och andra personer, särskilt undervisningsmaterial och

tekniska hjälpmedel, personlig assistans och särskilda aktiviteter

som ges i anslutning till undervisningen.

Utredning

Innan en elev kommer ifråga för specialundervisning utreds elevens

hjälpbehov. En sådan utredning kan initieras av bland annat klasslä-

raren, rektor eller föräldrar. En utredning ska göras om det kan

antas att behov av särskilt stöd, som inte kan tillgodoses inom

ramen för den allmänna (almindelige) undervisningen föreligger,

eller om elevens skolsituation i övrigt ger anledning till allvarlig oro

(2 kap 3 § folkeskolelagen). Sedan skolans rektor utfärdat remiss

utförs utredningen av ett utredningskontor; Pedagogiskt och psykologiskt

Rådgivningscenter (PPR). Om föräldrarna motsätter sig

att en utredning görs får en sådan göras endast om skolledningen

anser att synnerliga skäl föreligger (absolut påkraevet). Föräldrarna

ska informeras om innehållet i utredningen. Om denna visar behov

av specialundervisning ska en rapport skrivas. Dessförinnan konsulteras

föräldrarna till den utredda eleven. Deras uppfattning om

vilka åtgärder som ska vidtas har stor betydelse. Särskilda skäl

erfordras för att påbörja specialundervisning i strid med föräldrarnas

vilja. Beslut om att ge specialundervisning eller specialpedagogisk

assistans fattas av rektor.

Mål

Någon särskild kursplan eller annat måldokument för elever med

behov av särskilt stöd finns inte. Huvudregeln är att alla läser efter

samma kursplan. I 2 kap. 5 § andra stycket folkeskolelagen anges

vad utbildningen ska omfatta. Målen är inte utformade som mål

som ska uppnås. De elever som får specialundervisning kan därför

SOU 2003:35 Internationella erfarenheter

225

få viss lättnad i sin undervisningsplikt inom ramen för de mål som

gäller i stort. Fr.o.m. den 1 juli i år förväntas en lagändring beträffande

målens utformning.

Överklagande

Beslut som fattats av skolan kan . inom fyra veckor från det att

beslutet mottogs . överklagas hos kommunen (9 kap. 51 § folkeskolelagen).

Beslutet om henvisning och avslag på sådan framställan kan

överklagas inom fyra veckor från det att beslutet mottogs. Överpr

övningsinstans är Klagenaevnet for vidtgående specialundervisning.

Såväl beslut om henvisning som beslut om specialundervisning i

skolan går alltså att få överprövat. Beslut om specialundervisning

ska omprövas av utredningskontoret minst en gång om året.

NORGE

Norge hör till de länder som är orienterade mot en mer eller

mindre fullständig integrering. Elever i behov av särskilt stöd ska så

långt som möjligt få det i .grunnskoleklassen.. Möjlighet till mer

specialiserad hjälp finns också. Kapitel 5 i Lov om grunnskolen og

den videregående opplaeringa (opplaeringsloven) innehåller regler

om specialundervisning. Någon skillnad på olika typer av

specialundervisning görs inte i lagen. Inte heller i Norge finns

således några specialregler för de elever som i Sverige har rätt till

undervisning i särskolan.

Sedan 1969 har alla elever i Norge rätt till nio års grunnskole.

Kommunerna ansvarar för denna utbildning. Syftet med undervisningen

är att ge en utbildning anpassad till varje individs förutsättningar.

I opplaeringsloven stadgas att barn och unga har skolplikt

och rätt till undervisning.

Internationella erfarenheter SOU 2003:35

226

Specialundervisning

I opplaringsloven återfinns vissa regler om specialundervisning.

Bland annat stadgas i 5 kap 1 §:

Elever som ikkje har eller som ikkje kan få tilfresstillande utbytte av

det ordinaere oppaeringstilbodet, har rett til spesialundervisning.

Rätt till specialundervisning har alltså i princip den som har behov

av det. Ca 6 procent av eleverna får specialundervisning. Lagen gör

ingen skillnad mellan olika former av sådan undervisning. Elever

som behöver extra hjälp ska så långt som möjligt få det i sin ordinarie

klass och inom ramen för den allmänna undervisningen. Specialundervisningen

ska utformas i samråd med föräldrarna och de har

stort inflytande över hur undervisningen organiseras. De elever

som får specialundervisning, har en laglig rätt till samma antal

undervisningstimmar som de som följer undervisningen i skolan i

övrigt.

Många specialskolor stängdes år 1992. Det finns dock fortfarande

specialklasser i grunnskolen där elever med allvarliga inlärningssv

årigheter undervisas. I en del kommuner - främst de större

. har också särskilda avdelningar i grunnskolen etablerats, bland

annat för elever med utvecklingsstörning.

Specialundervisningen kan organiseras på olika sätt. Det kan

exempelvis ske genom att den ordinarie läraren arbetar tillsammans

med en extrainsatt lärare, som delar sin tid mellan flera klasser.

Undervisning kan också ges på speciella enheter, dvs. utanför

grunnskolen. Föräldrarna måste lämna sitt tillstånd innan sådan

undervisning får ges.

Utredning

Innan ett beslut om specialundervisning och särskild specialpedagogisk

hjälp fattas ska en sakkunnigvärdering utföras. I denna ska

elevens särskilda behov identifieras. Utredningen ska visa om eleven

har behov av specialundervisning. Om så är fallet ska utredningen

klarlägga vilken typ av undervisning som är lämplig och

vilka mål som är realistiska för eleven. Innan en sådan utredning

påbörjas krävs samtycke av elev och föräldrar. En elev och dennes

föräldrar kan begära att skolan genomför en sakkunnigvärdering

SOU 2003:35 Internationella erfarenheter

227

(5 kap 4 § opplaeringsloven). En sådan undersökning kan också

tillkomma på initiativ av skolpersonal.

Mål

För en elev som får specialundervisning ska en individuell plan

upprättas. Av denna ska framgå vilka mål som gäller för undervisningen.

Överklagande

I de fall beslut kan överklagas är departementet överprövningsorgan

(15 kap 2 § opplaeringsloven).

FINLAND

Finland hör till de länder som varken har en klar inriktning mot att

ta hand om alla elever i grundskolan eller att bara ge dem möjlighet

att välja mellan grundskola och specialskola.

Genom den s.k. läropliktslagen från 1921, blev alla barn utom de

med utvecklingsstörning läropliktiga. 1972 infördes grundskolan i

Finland. Vid samma tidpunkt fick principen om normalisering och

integrering inflytande. Det var dock först genom 1983 års grundskolelag

som inget barn längre fick befrias från läroplikt.

Läroplikten är vanligen nio år. Elever i behov av särskilt stöd

fullgör också i allmänhet sin läroplikt på nio år. Om det inte

bedöms möjligt börjar läroplikten ett år tidigare och fortgår i elva

år, s.k. förlängd läroplikt.

Specialundervisning

Elever, som inte klarar sig i allmänundervisningen i grundskolan,

kan få specialundervisning. Eleven kan .intas. i specialundervisning

när förskoleundervisningen inleds, eller överföras till denna från en

senare årskurs. Specialundervisningen ska i första hand anordnas i

anslutning till den allmänna undervisningen. Förutom undervisning

på deltid i samband med den allmänna undervisningen kan specialInternationella

erfarenheter SOU 2003:35

228

undervisning också ges som klassutformad undervisning eller på

annat lämpligt sätt.

Elever med flerfunktionshinder får sin utbildning vid en av åtta

statliga specialskolor. Förutom läroanstalter är skolorna riksomfattande

utvecklings- och servicecenter, som ger sakkunnigtjänster

åt kommunala skolor. Skolorna ger också tillfällig rehabilitering till

elever i syfte att stödja deras studier på andra håll. Grundläggande

utbildning ges vidare i sju statliga skolhemskolor. Där studerar

barn och unga med .allvarliga störningar i känslolivet. eller .social

missanpassning.. Undervisningen anordnas delvis i form av specialundervisning.

De elever, som får specialundervisning, delas in i nio olika undervisningsgrupper,

enligt den läroplan som fastställts för dem.

Exempelvis anordnas anpassad undervisning för elever som är .sent

utvecklade eller lindrigt utvecklingsstörda.. Träningsundervisning

anordnas för .elever som är medelsvårt eller gravt utvecklingsst

örda.. Träningsundervisning anordnas också .för gravast handikappade

. och bygger då på undervisning i olika verksamhetsområ-

den. För varje elev som har intagits eller överförts till specialundervisning

upprättas en individuell plan för hur undervisningen

ska anordnas. Planen ska innehålla en beskrivning av elevens prestationsniv

å, interaktionsförmåga och intressen i olika inlärningsmilj

öer. Planen ska också innehålla kort- och långsiktiga mål och

metodiska lösningar för hur målen ska uppnås.

Utredning

Innan beslut om specialundervisning fattas ska . vid behov - en

psykologisk/medicinsk undersökning eller en social utredning

göras. Utlåtanden av olika sakkunniga, t.ex. talterapeuter och de

lärare som undervisar eleven kan införskaffas efter behov.

Beslut om att överföra en elev till specialundervisning tas av det

organ som nämns i instruktionen för elevens hemort. Innan en

överföring kan ske krävs samråd med föräldrarna. Dessa har dock

inte . som i Sverige . beslutanderätt i frågan. Beslut om specialundervisning

på visst sätt kan alltså fattas i strid med vårdnadshavarens

vilja.

SOU 2003:35 Internationella erfarenheter

229

Mål

Allmänna mål liksom det centrala innehållet i specialundervisningen

är desamma som i undervisningen i övrigt. Mål och innehåll

är dock inte bindande i de särskilda lärokurser som fastställts för

elever som får specialundervisning. Lärokurserna för specialundervisning

kan också användas vid integrerad specialundervisning i

en grundskoleklass. I fall där konflikt uppstår mellan målen för den

godkända läroplanen och en elevs individuella inlärningsmål, har

elevens inlärningsmål företräde.

Målen för de elever som får specialundervisning är således inte

desamma som för övriga elever.

Överklagande

Beslut om att inta eller överföra en elev till specialundervisning i

strid mot föräldrarnas vilja kan överklagas hos länsstyrelsen.

ISLAND

Också Island använder sig av olika sätt att organisera specialundervisningen

på. Lagstiftningen betonar varje barns rätt att studera vid

den skola som ligger närmast hemmet.

1922 fick barn med utvecklingsstörning rätt till viss undervisning.

Det var dock först när the Education Act antogs år 1974, som

alla barn . oaktat eventuella funktionshinder - fick en legal rätt till

utbildning. Skolplikten är tio år. Denna infaller från det år barnet

fyller sex år. Grundskolan är kommunal, men några få privatskolor

finns också.

Isländsk utbildning brukar delas in i förskola, grundskola, gymnasium

och högre utbildning. De tre första stadierna har var sin

skollag; lög um leikskola, lög um grunnskola och lög um framhaldsskola.

Fr.o.m. 1992 gäller en särskild handikapplag som ger

handikappade vissa generella rättigheter. Lagen definierar bland

annat utvecklingsstörning som ett handikapp. Barn med utvecklingsst

örning garanteras genom lagen bland annat den hjälp och

stöd de behöver för att kunna få sin undervisning i grundskolan.

Internationella erfarenheter SOU 2003:35

230

Specialundervisning

I den lag som reglerar undervisningen i grundskolan återfinns termen

specialundervisning överhuvudtaget inte. Lagen understryker

varje barns rätt att få erforderlig undervisning i närmast belägna

skola. Grundskolan ska vara inkluderande och ta hand om elever

med behov av specialundervisning, likväl som elever med andra

behov i undervisningshänseende. Alla elever som behöver specialundervisning

har rätt till sådan. Undervisningen ska i första hand

ges i den skola som skulle ha givit undervisning om inte behov av

särskilt stöd förelegat. Föräldrar, lärare och skolans specialistteam

måste dock vara ense om att detta är lämpligt. Om enighet inte kan

nås, hänskjuts ärendet till en lokal nämnd för beslut. Elevens

föräldrar har dock rätt att ansöka till en specialskola när de anser

att den allmänna skolan inte lyckas ge undervisning anpassad till

deras barns förutsättningar.

Specialundervisning kan arrangeras på olika sätt:

med specialassistans i den ordinarie klassen,

med utbytta timmar i den ordinarie klassen, antingen i form av

specialundervisning i samma ämnen som övriga eller i andra

ämnen,

genom individuella instruktioner utanför klassen, eller i speciella

grupper på hel- eller deltid. I det senare fallet undervisas eleven

både i grundskole- och specialklass,

i en specialklass i en grundskola eller i en specialskola,

på annat sätt om detta är den lämpligaste lösning, t.ex. i ett hem

eller på en institution.

När specialundervisning ges, ska en särskild utbildningsplan uppr

ättas för eleven.

På förskolenivå finns inga speciella enheter som bedriver specialundervisning.

Alla barn tas emot i förskolan. Personalen i förskolan

har rätt till professionell handledning och psykologisk rådgivning.

På grundskolenivå finns det sju specialskolor, varav två ger undervisning

till elever med utvecklingsstörning. Ingen av skolorna har

internat. Också specialskolorna är numera kommunala. En del av

specialskolorna fungerar också som ett specialistcenter som ger

rådgivning till bland annat andra skolor.

Utöver specialskolorna finns det sex specialenheter på grundoch

gymnasieskolor för elever med olika typer av handikapp. En av

enheterna tar emot elever med utvecklingsstörning och flerfunkSOU

2003:35 Internationella erfarenheter

231

tionshinder. På en del skolor anordnas tillfälliga specialenheter.

Dessa är således inte permanenta utan existerar bara så länge det

finns elever på orten som behöver denna hjälp. Sådana avdelningar

har som regel ett nära samarbete med övriga på skolan.

Utredning

De flesta barn med allvarliga funktionshinder upptäcks redan i förskole

åldern (0-5 år). I allmänhet remitteras de till utredning på ett

statligt rådgivningscentrum där de undergår en medicinsk,

psykologisk, fysiologisk och social utredning.

Beslut om vem som är berättigad till utbildning vid en segregerad

utbildningsenhet fattas i samråd med bl.a. rektor, speciallärare och

föräldrar.

Mål

För elever som får specialundervisning upprättas en särskild utbildningsplan

med såväl kortsiktiga som långsiktiga mål. Det finns inga

särskilda regler för betyg till elever med behov av specialundervisning.

De som har fått sin specialundervisning i gymnasiet genomg

år dock inte samma examination som andra elever utan får istället

ett intyg efter slutförd utbildning.

Överklagande

Föräldrar vars barn har nekats specialundervisning kan hänskjuta

frågan om rätt härtill till en lokal nämnd.

Vår sammanfattning med kommentarer

Med reservation för de inledningsvis nämnda svårigheterna att

jämföra länder och skolsystem, kan vi ändå konstatera att utvecklingen

i flertalet europeiska länder och också i USA och Kanada,

går mot en ökad inkludering av elever i behov av särskilt stöd i

reguljära skolor. Utvecklingen kan kanske delvis vara som en effekt

av de internationella deklarationer och överenskommelser om

Internationella erfarenheter SOU 2003:35

232

barns rättigheter som har vunnit stor uppmärksamhet och anklang i

många länder.

De svårigheter att uppnå en ökad inkludering som redovisas,

sammanhänger i första hand med två avgörande faktorer. Den ena

är synen på specialundervisning och på önskvärdheten av att koncentrera

resurser till speciella skolor. I länder med många specialskolor

anser man att man når det bästa resursutnyttjandet, både vad

avser medel och kompetens, genom att koncentrera insatserna. Det

är också påtagligt att i tätbefolkade länder, där kravet på att barn

ska få sin skolgång så nära hemmet som möjligt inte kolliderar med

specialskoletanken, är specialskolor vanligt förekommande. Noteras

bör att specialskolor internationellt ofta står för skolor, som

undervisar elever med en rad olika funktionshinder, medan specialskolor

i Sverige endast finns för döva och hörselskadade elever.

Den andra faktorn sammanhänger med olika finansieringsmodeller.

Decentraliserade modeller, där finansieringen inte knyts till

institutioner, främjar integration.

Särskolan som egen skolform finns inte i de övriga nordiska länderna.

Finland har olika läroplaner för olika elevgrupper, t.ex. finns

en särskild läroplan för elever med utvecklingsstörning. I de övriga

länderna används en läroplan som är gemensam för alla elever. Ländernas

lagstiftning skiljer sig också åt i andra avseenden. Exempelvis

är föräldrarnas rätt olika betonad i olika länder. Krav på utredning

av behovet av specialundervisning är formaliserad i olika hög

grad. I Danmark görs utredningen av ett särskilt utredningskontor

och beslut om specialundervisning ska omprövas varje år. Möjligheterna

att överklaga beslut i samband med specialundervisning är

inte heller desamma i de olika länderna. Vi avser att använda oss av

de praktiska erfarenheterna från våra grannländer i vårt fortsatta

arbete.

I den internationella utvecklingen kan man urskilja två motstridiga

tendenser. Den ena visar en utveckling mot en större integrering

av elever med olika typer av funktionshinder i ordinarie skolor,

framför allt på grundskolenivå. Samtidigt utvecklas specialskolorna

till resurscentra för olika typer av funktionshinder. Men det finns

också en motsatt tendens, där prestationskrav, fria skolval och

ekonomisk press motverkar inkluderingsprocesser och leder till

krav på segregerade skolor och homogent sammansatta klasser. Vi

kan se paralleller i den utveckling vi har försökt spegla i detta

betänkande och i den debatt som förs i Sverige.

SOU 2003:35 Internationella erfarenheter

233

Vi avser att i det fortsatta arbetet följa upp den internationella

översikten och framför allt försöka hitta goda exempel på integration

och på inkluderande undervisning. Vi avser att såväl i Europa

som i andra länder, framför allt i USA och Kanada, söka exempel

som kan visa på framgångsrika vägar att nå högt ställda integrationsm

ål.

Utviklingshemmete i norsk skole

Jan Tøssebro

Kort historikk

Som i mange andre europeiske land vokste spesialundervisningen i

Norge fram på slutten av 1800-tallet, men med forløpere noen tiår

før. Den første spesialskolen var en døveskole, etablert i 1825. I

1875 er det registrert fem spesialskoler for funksjonshemmete; fire

for døve og en for blinde. På det tidspunktet var også den første

.eftermiddagsskole for aandelig abnorme børn. i gang som et

prøveprosjekt (fra 1874). I løpet av det følgende tiåret kom enda to

skoler for utviklingshemmete, slik at en hadde en skole for

Østlandet, en for Vestlandet og en for det Nordenfjeldske. Flere

ble ikke opprettet før mot slutten av 1930-tallet.

De første spesialskolene var opprettet av private, men med

offentlig driftsstøtte. Staten kom imidlertid sterkere inn fra 1880-

årene, om med abnormskoleloven av 1881 innfører Norge statlig

ansvar for spesialskolene. Det innføres også skoleplikt for døve,

blinde og (danningsdyktige) utviklingshemmete, noe som var unikt

i internasjonal sammenheng. Skolene var basert på internatdrift. De

tre skolene for utviklingshemmete hadde fram til 1936 et elevtall

som til sammen vekslet mellom knapt 300 og drøyt 500. Vi snakker

med andre ord om middels store skoler. Grunnen til at antallet elever

ikke vokste i denne perioden handler om policy fra statlige

myndigheter (direktøren for abnormskolene). En stilte relativt

store krav til opplæringsdyktighet. De som ikke tilfredsstilte kravene

ble sendt hjem.

Den store byggeperioden for skoler for utviklingshemmete i

Norge var 1950- og 60-årene. Antall skoler vokste fra 8 i 1945 til 54

i 1975, og antall elever fra 600 til 2 400 i samme tidsrom. Fram til

omtrent 1960 foregikk utbyggingen stort sett etter det gamle

Bilaga 5 SOU 2003:35

294

mønsteret, med internatskoler. Rundt 1960 kan en imidlertid

registrere et klart brudd. Fra da av skjedde praktisk talt all utbygging

i byer og større tettsteder; dvs. der folk bodde; og barna ble

boende hjemme hos familien. Årene fra 1960 til 1975 var også

perioden med de store konfliktene knyttet til veivalg i spesialundervisningen

i Norge.

De konfliktene som begynte å utspille seg på 1960-tallet kan

beskrives på ulike måter, men oftest med utgangspunkt i ideologiske

skillelinjer. Og ideologi var klart en del av bildet, men betydningen

er kanskje noe overdrevet. Det var også flere trekk av mer

praktisk karakter som tilsa at den eksisterende utbyggingsmodellen

kom under press. Dette hadde flere aspekter:

I løpet av femten år fra 1945 var kapasiteten i spesialskolene

mer enn fordoblet. Likevel konkluderer et offentlig utvalg at

behovet er ytterligere tredobling (vedlegg til St meld 42 (1965.66).

Grensene mellom den undervisningen staten hadde ansvar for,

og den kommunene hadde ansvar for, ble stadig vanskeligere å

trekke:

Folkeskoleloven hjemlet hjelpeundervisning, og det var

vokst fram stadig mer slik undervisning innen rammen av

den vanlige skolen.

Folkeskolens hjemmel for hjelpeundervisning ble gradvis

tolket slik at sterkt utviklingshemmete (ikke opplæringsdyktige)

kunne eller burde få undervisning, og det vanlige

skoleverket bygde gradvis ut undervisning i institusjoner

for utviklingshemmete fra 1962.

På denne måten fikk kommunene ansvar for undervisning

av de som hadde litt lærevansker, og de som tidligere ble

ansett som ikke opplæringsdyktige . mens staten hadde

ansvar for en ikke klart avgrenset gruppe som kom

imellom.

Fra 1959 ble de fleste spesialskoler bygd uten internat, av økonomiske

grunner. Det kostet en tredel å bygge skoler for

utviklingshemmete uten internat, og på det viset kunne en for

de samme pengene gjøre mye større innhogg i plassmangelen.

Den ideologiske kritikken var også flersidig, mer enn en enhetlig

opposisjon . og noe av kritikken var strengt tatt ikke ideologisk i

vanlig forstand:

295

Kort tid etter at en kom til at en burde bygge uten internat, slo

også de nye teoriene om effekter av institusjonalisering av barn

inn: Barn bør vokse opp i familielignende enheter, og helst hos

sin familie. Bildet av familien forandret seg i løpet av kort tid

fra .å mangle kompetanse. til det at .mødre kan gi bedre

omsorg enn noen institusjon.. I en forsterket variant handler

det om at de som ikke vokser opp hjemme, berøves en alminnelig

barndom og vanlige stimuli.

Det ble reist kritikk mot den faglige kvaliteten på tilbudet i

spesialskolene og argumentert for at en ikke kunne bygge

videre ut før en hadde flere kompetente fagfolk.

Det ble reist kritikk om levekårene på institusjoner og spesialskoler.

Det ble reist kritikk om at segregerte spesialskoler kunne

medføre stempling av elevene.

Disse punktene kan ses som det praktiske og ideologiske bakteppet

til det arbeidet med å revidere spesialskolelovgivningen som startet

i 1969 (oppnevning av .Blom-komiteen.). Det er imidlertid verd å

merke seg at på samme tid (1970) ble det også oppnevnt en komité

for å utvikle nye retningslinjer også for institusjonene for utviklingshemmete.

Vi var med andre ord inne i en generell brytningstid

når det gjaldt tiltak for utviklingshemmete.

Avviklingen av spesialskolesystemet

Loven som i Norge går under navnet .integreringsloven., er fra

1975 og handler strengt tatt mest om integrering av lover: Lov om

spesialskoler og Lov om grunnskolen. Da den ble vedtatt, var den

ideologiske temperaturen fra 1960-tallet kjølnet, og på mange

måter var selve saken blitt en annen. Den ideologiske kritikken av

spesialskolene handlet om kompetanse, oppvekst utenfor familien,

elevers levekår, segregering og stempling. Og kritikken møtte et

rasende svar fra spesialskolekretser. I 1975 handlet det mer om en

teknisk integrering av to lover, og at én administrativ enhet; kommunen;

skulle ha ansvar for all grunnskoleundervisning. Integreringsloven

betydde ikke nødvendigvis at elever ble integrert eller at

spesialskoler ble avviklet. Loven uttrykte en ambisjon om at spesialundervisningen

.så langt som mulig og faglig forsvarlig. skulle

pågå innen den vanlige skolens rammer, men samtidig hevdet flere

Bilaga 5 SOU 2003:35

296

Stortingsrepresentanter at en ikke måtte gå for fort fram: Det ville

være uheldig med en ukritisk forfølgelse av idealene før skolene var

klar for det. Kommunene skulle nå ha ansvar for spesialundervisningen,

men de sto relativt fritt i hvordan de organiserte dette. De

kunne blant annet fortsatt kjøpe plass i gjenværende statlige spesialskoler.

I statistisk forstand skjedde en kraftig reduksjon av elever i spesialskoler,

men mye av dette var rent teknisk: I 1977 ble en hel serie

av statlige spesialskoler overført til kommunene, herunder 16 skoler

for utviklingshemmete. Disse ble ikke nødvendigvis avviklet

som skoler spesielt for utviklingshemmete. Visse beregninger kan

tyde på at andelen barn i segregerte former for undervisning endret

seg lite før ut på 1990-tallet. Segregert undervisning inkluderer da

statlige spesialskoler, kommunale spesialskoler, skoler under institusjonsomsorgen

. men også spesialklasser på vanlige skoler (se

Skårbrevik 1996:13.14, 324).

Det hersker følgelig noe uklarhet om hvor mye integrering som

fulgte i kjølvannet av .integreringsloven.. Det som imidlertid er

ubestridt er at formen for segregering endret seg sterkt fra 1960-

tall til 1990-tall. De statlige spesialskolene ble gradvis avviklet, og

forsvant helt da de i 1992 ble nedlagt eller omdannet til kompetansesentra.

Videre ble undervisning i institusjonsomsorgens skoler

avviklet sammen med institusjonsomsorgen (1991). Skoleinternatene

er avviklet og avløst av at utviklingshemmete barn vokser opp

hjemme hos familien og har en vanlig skoledag. Alternativet til

egen familie ble fosterfamilier. Retten til likeverdig undervisning,

forstått som like mange timer per uke som jamnaldrende, er klart

mye bedre ivaretatt i dag. Det er også slik at endringer i lovgivningen

og de statlige føringene etter 1975 har lagt et økende trykk

på kommunene om at spesialundervisningen bør skje innen rammen

av vanlig undervisning. Dette kommer for eksempel til

uttrykk i lovbestemmelser om at alle .har rett til å gå på den skolen

som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar

til. og at .alle elevar har rett til å høyre til ein klasse. (Opplæ-

ringslova, paragraf 8.1 og -2). En finner tilsvarende uttrykk for et

økt press for å realisere integreringsidealet i Stortingsmeldinger,

læreplaner og lignende fra 1980- og 90-årene.

Utviklingen fra 1970-tallet til 90-tallet illustrerer etter mitt syn

en forskjell mellom Norge og Sverige når det gjelder behandlingen

av integreringsspørsmål. I Norge legges det større vekt på den

.administrative. siden av saken; at en og samme administrasjon har

SOU 2003:35 Bilaga 5

297

ansvar for tiltak for utviklingshemmete og for øvrig befolkning.

Derfor kunne Norge avvikle spesialskolesystemet uten å avvikle

segregert undervisning, mens Sverige kunne redusere segregeringen

mens særskolen ble beholdt. En har sett tendenser til det samme i

forbindelse med avviklingen av institusjoner. I Norge .måtte.

avinstitusjonalisering medføre kommunalisering. I Sverige var det

to prosesser. Og i Norge var trykket på å integrere tjenestene til

voksne utviklingshemmete i andre omsorgstjenester tydelig større

enn i Sverige (men om resultatet ble så forskjellig er mer uklart).

Utviklingshemmetes undervisning i dag – I. Førskolealder og

barnehager

Barnehager regnes ikke som en del av skolen i Norge, og skole og

barnehager er regulert av forskjellig lovverk. Når jeg likevel tar med

en kort kommentar til førskolealder her, har det flere grunner :

Også barnehage handler om utviklingshemmete barns oppvekst,

det handler om offentlige institusjoner der integrering har vært et

formål lenge, spesialundervisning i førskolealder ytes etter skolens

lovverk og barnehager regnes som et pedagogisk tilbud.

Spørsmålet om integrering i barnehagen kan deles i to: Får

utviklingshemmete plass i barnehage? Hvilken type barnehage går

de i? Til det første: Funksjonshemmete barn har siden 1975 har

prioritet ved opptak til barnehager i Norge, men dette har ikke vært

noen rett til plass. Kommunens ansvar var avgrenset av .så langt

som mulig. og av at .barnet har nytte av oppholdet.. Det har

jamnlig vært diskutert om dette er tilstekkelig, og etter ny lov er

teksten skjerpet (fra 1995) . dog ikke slik at funksjonshemmete

barn har rett til plass. Statistikken over opptak etter fortrinnretten

har også gitt grunn til bekymring, antallet stagnerte og sank på

1990-tallet. Alle nærmere undersøkelser tyder imidlertid på at

funksjonshemmete barn får plass i barnehage, og at dette i dag er så

selvsagt at kommunene ikke bryr seg om å registrere at opptaket er

knyttet til fortrinnrett (Eriksen 1994, Tøssebro og Lundeby 2002).

De eneste problemene en kunne registrere i vår undersøkelse fra

1998 (intervju med 31 familier) og 1999 (spørreskjema til 601

familier) var 1) at noen måtte vente litt før de fikk plass, og 2) at en

del flere følte at de ble presset inn i barnehagen . at det ikke bare

var en rett men også en plikt. Presset hadde gjerne form av at

kommunen krevde opptak i barnehage før en utløste annen spesialBilaga

5 SOU 2003:35

298

pedagogisk hjelp (et krav som er ulovlig). Men altså . utviklingshemmete

førskolebarn i Norge går i dag i barnehage.

Det er også slik at de aller fleste går i vanlig barnehage. I vår

spørreundersøkelse fra 1999 oppgir 81 prosent av foreldrene at

barnet går i vanlig barnehage, mens til sammen 15 prosent oppgir

enten spesialbarnehage eller spesiell avdeling på vanlig barnehage.

Segregerte spesielle barnehager har aldri vært en viktig del av oppveksten

til funksjonshemmete barn i Norge, og de er enda mindre

viktig i dag. Spesialbarnehager er i første rekke et storbyfenomen,

mens spesialavdelinger i vanlige barnehager også fins i mindre

kommuner. Det synes ikke som om foreldrenes egne valg har

avgjørende betydning for hvilken type barnehage barnet går i. Det

synes snarere å være kommunen som tilbyr, og da tilbyr de én

løsning (Tøssebro og Lundeby 2002: 91 ff). Samtidig synes det

ikke som om valget spesial vs. vanlig barnehage er like sentralt for

foreldrene som for politikere og forskere. Det er andre spørsmål

som står i sentrum for foreldrene. På direkte spørsmål gir de likevel

klart uttrykk for støtte til integreringspolitikken.

En ting er plass i vanlig barnehage, men blir dette en sosial integrering?

Er de virkelig inkludert? Det fins ikke ett svar på det

spørsmålet. Det er stor variasjon mellom ulike barn. Samtidig synes

undersøkelser fra barnehagene å tegne ett mye mer optimistisk

bilde enn når en kommer til grunnskolen og videregående skole.

Det synes å være slik at flertallet stort sett deltar på aktiviteter med

de andre barna, men mange får en litt marginal rolle. Foreldrene er

unisone i sitt syn på at barnet har glede av samværet med de andre

barna (op.cit., s 105). Det samme inntrykket gir en observasjonsstudie.

En finner svært få eksempler på aktiv utstøting dersom barnet

er erklært funksjonshemmet, men i lekens alminnelige og hastige

dynamikk kan de ofte falle utenfor eller bli perifere (Ytterhus

2002). Alt i alt framstår utviklingshemmete barn derfor som i randsonen

av et miljø som er ganske åpent for forskjellighet.

En bør samtidig notere to andre forhold: Svært mange foreldre

rapporterer problemer med å få den spesialpedagogiske hjelpen de

mener barnet trenger. I våre undersøkelser oppgir over 40 prosent

av foreldrene at de har klaget på dette. Svært mange beretter også

om personalgjennomtrekk og et system som er svært sårbart, dvs.

avhengig av enkeltpersoner. Selve personalforvaltningen av spesialpedagogikken

synes å halte.

Det synes videre som om spesialpedagogene har en tendens til å

ta med barnet ut av gruppa. De synes å være orientert mot arbeid

SOU 2003:35 Bilaga 5

299

med enkeltbarn eller i små grupper, snarere enn å yte spesialpedagogisk

hjelp inkludert i et miljø av andre barn. Den oppgaven

overlates mindre kvalifiserte assistenter og øvrig pedagogisk personale.

En skal være forsiktig med å spekulere for mye i hvorfor dette

skjer, men en kan fristes til å tro at spesialpedagogers arbeidsform

og kunnskapsrepertoar i for stor grad er orientert mot det

ensomme møtet med eleven. I så fall ligger her definitivt en faglig

utfordring.

Utviklingshemmetes undervisning i dag – II. Grunnskolen

Sett i et historisk perspektiv kan det være grunn til å understreke

følgende lovgrunnlag for undervisningen av utviklingshemmete i

Norge i dag: Alle har rett til undervisning, og bare i spesielle tilfeller

kan en fritas for plikten til undervisning. Det er et bærende

prinsipp at undervisningen skal tilpasses den enkelte, men i tillegg

har elever som ikke får godt nok utbytte av vanlig undervisning,

rett til spesialundervisning. Omfanget, arten og organiseringen av

spesialundervisningen skal være basert på en sakkyndig vurdering,

og det fattes oftest et særskilt årlig vedtak om antall timer spesialundervisning.

Elever med spesialundervisning har rett til det

samme antallet timer som andre elever på samme klassetrinn (men

alle timene er sjelden spesialundervisning) og samme antall år

grunnskoleopplæring (ti år).

Kommunen er ansvarlig for all undervisning i grunnskolen og

avgjør innen visse grenser hvordan undervisningen skal organiseres.

Disse grensene handler blant annet om maksimum antall elever i en

klasse og at klasser ikke kan deles inn etter kjønn, etnisitet eller

faglige ferdigheter. I forhold til debatten om inkludering av utviklingshemmete

er det spesielt relevant at alle har rett til å gå på den

skolen som de geografisk sokner til og at alle har rett til å høre til i

en klasse. En kan imidlertid søke om/avtale opptak ved en annen

skole, og deler av undervisningen kan organiseres utenfor klassen.

Så vidt jeg vet har ikke forbudet mot inndeling etter faglige ferdigheter

vært rettslig prøvd i forhold til de egne klassene for utviklingshemmete

som fins rundt omkring, og det er neppe utviklingshemmete

paragrafen sikter til (men at ungdomsskolen tidligere var

inndelt ut fra faglige prestasjoner).

Så til praksis. Det som sies nedenfor er, når ikke annet er nevnt,

bygd på et datamateriale om utviklingshemmete i grunnskolen fra

Bilaga 5 SOU 2003:35

300

skoleåret 2000/2001 som undertegnete og Borgunn Ytterhus har

hatt ansvar for. Det foreligger ennå ikke publikasjoner fra dette

materialet, ut over en dokumentasjonsrapport (Ytterhus 2001).

Både foreldre (N=312) og lærere (N=306) har besvart et postalt

spørreskjema. Om ikke annet er nevnt er det foreldrenes svar jeg

bygger på her (se for øvrig Ytterhus, kommer).

På spørsmål om hvilken type skole barnet mottar opplæring i,

svarer foreldrene som vist i tabell 1. Som en ser får 84 prosent

undervisningen på vanlig skole. Om en legger til de som er på vanlig

skole i tillegg til andre ordninger, kommer en til over 90 prosent.

Samtidig er det bare noe over 40 prosent som har den normale

forankringen i en vanlig klasse. I følge foreldrene går også en av tre

utviklingshemmete på en annen skole enn den andre barn i nabolaget

går på. Stort sett går de på en annen skole for å gå i en spesialklasse

(55 %) eller spesialskole (29 %).

Tabell 1: Type skole/undervisningsorganisering. Foreldres svar.

Prosenter. N=312

Vanlig klasse på vanlig skole 43

Spesialgruppe på vanlig skole 41

Spesialskole 9

Noen dager spesialskole, andre vanlig skole 4

Vanlig skole m/spes.ped. utenfor 3

Opplæring utenfor skole 1

Sum prosent 101

Det å gå i en vanlig kasse på en vanlig skole betyr ikke nødvendigvis

at en er sammen med klassen i alle timene. En tidligere

undersøkelse av sterkt funksjonshemmete barn viste at under halvparten

som .gikk i vanlig klasse. var mer enn fem timer uka i klassen

(Østrem 1998). I vår undersøkelse av utviklingshemmete er det

ikke fullt så galt. Vi har en del ubesvart på disse spørsmålene, men

både lærere og foreldre oppgir at elever som går i vanlig klasse i

gjennomsnitt er omtrent 13 timer i uka sammen med klassen.

Dette er noe over halvparten av skoletida. En av tre utviklingshemmete

elever er 10 timer eller mindre sammen med klassen.

En kan med andre ord både si at over 90 prosent går i vanlig

skole, men også at bare omtrent 20 prosent er sammen med en

klasse av jamnaldrende i halvparten eller mer av skoleuka.

SOU 2003:35 Bilaga 5

301

Det hører med å nevne at det er stor forskjell mellom ulike spesialgrupper

på vanlige skoler. Noen fungerer nærmest som spesialskoler,

i egne bygninger og med eget personale. Andre er tettere

integrert fysisk og personalmessig, og har også større utveksling

med aktiviteter som pågår for alle elever på deres alderstrinn. Våre

data gir imidlertid ikke grunnlag for å beskrive dette nærmere.

La oss imidlertid se litt nærmere på selve hovedorganiseringen av

undervisningen. Ett spørsmål i så måte er om tilbudet er i pakt med

foreldrenes ønsker. En skal riktignok være forsiktig med å legge for

mye i slike svar, for foreldre har en tilbøyelighet til å forsvare det

de har. Når 89 prosent svarer at tilbudet er i pakt med deres ønsker,

skal det derfor tas med en klype salt. Når foreldre til de som er

segregert (ikke går i vanlig klasse) oftere sier tilbudet ikke følger

deres ønsker, er det mer interessant. De ønsker seg imidlertid like

ofte et mer segregert som et mer integrert tilbud.

Våre data viser en klar bevegelse bort fra andre barn ved overgangen

fra barnehage til skole. Mens 81 prosent går på en vanlig

barnehageavdeling, går altså 43 prosent i en vanlig klasse. Dersom

vi deler opp grunnskolen i de tre hovedtrinnene forsterkes inntrykket

av progredierende segregering, jf. tabell 2. Fallet i antall

som går sammen med andre barn er fra 81 prosent i barnehagen til

22 prosent i ungdomsskolen (klassetrinn 8.10).

Tabell 2: Andel av elevene som går i en vanlig klasse på en vanlig

skole etter klassetrinn. Prosent. N=307.

Barneskolen, klassetrinn 1–4 56

Barneskolen, klassetrinn 5–7 43

Ungdomsskolen (klassetrinn 8–10) 22

Det å gå i en vanlig klasse er imidlertid ikke bare avhengig av

klassetrinn. Mens halvparten av elevene går i vanlig klasse i tettsteder

og mindre byer (under 20 000 innbyggere), gjelder tilsvarende

en av fire i store byer (over 100 000). Tilsvarende går sterkt utviklingshemmete,

og utviklingshemmete som også har atferds- eller

konsentrasjonsvansker, sjeldnere i vanlige klasser. Barn med

Downs syndrom derimot skiller seg ut ved oftere å gå i en vanlig

klasse.

Om en foretar en samlet analyse av hva som påvirker om en går i

vanlig klasse, blir bildet som vist i tabell 3. Analysen er gjenBilaga

5 SOU 2003:35

302

nomført ved hjelp av logistisk regresjon.1 Sifrene skal tolkes som

for eksempel hvor stor sjansen for at en elev fra ungdomsskolen er

segregert sammenlignet med en elev fra referansekategorien (som

her er klassetrinn 1.4, verdi per definisjon 1). Vi ser at sjansen er

omtrent 5 ganger større for at elever ikke går i en vanlig klasse i

ungdomsskolen. Merk at det er kontrollert for påvirkningen fra

både funksjonsnivå, atferds- og konsentrasjonsvansker, størrelsen

på stedet en bor, barnets diagnose2, barnets kjønn og tilleggshandikap

som sansehemminger, medisinske problemer eller bevegelsesvansker.

Som en ser handler det å gå i en vanlig klasse både om kjennetegn

ved elevene, men også omgivelsene. Både hvor en bor og klassetrinn

slår sterkt ut. Selve diagnosen slår ikke ut når en kontrollerer

for mer funksjonelle beskrivelser av barnet, dvs. grad av utviklingshemming

og atferds-/konsentrasjonsvansker. Barn med for

eksempel autisme er ikke i seg selv oftere segregert i Norge.

Tabell 3: Relativ sjanse for å ikke gå i vanlig klasse. Logistisk regresjon.

Oddsrater.

Grad av utviklingshemming Sterk

Medi

Svak

0,6

0,4

Klassetrinn 1–4

5–7

8–10

1,5

4,9

Størrelse på stedet en bor Under 20 000

20–100 000

Over 100 000

1,8

3,1

Atferds- og konsentrasjonsvansker Ja

Nej

0,3

I tillegg kan det også nevnes at et funn fra barnehagene også synes

å gjelde i skolen. Spesialpedagogene tar med elevene ut av klassen. I

klassen er det mest klassestyrer og assistent som arbeider med

utviklingshemmete elever, mens spesialpedagogen kommer inn i

ene-timer og gruppetimer. At spesialpedagoger definerer sin jobb

1 Først er de originale uavhengige variablene brukt i en forward inclusion prosedyre.

Deretter er de med signifikant utslag delt opp i dummies og satt inn i modellen ved tvungen

entry. Tabellen viser resultatet av sistnevnte.

2 Fire dummy-variabler, Downs syndrom, autisme, CP, medfødt/ ervervet hjerneskade

(ingen diagnose referansekategori).

SOU 2003:35 Bilaga 5

303

på en slik måte, og får lov til det, virker unektelig spesielt i lys av

dagens skolelovgivning og målsetningene i utdanningspolitikken

for utviklingshemmete.

Integrering eller inkludering er ikke bare et spørsmål om en

fysisk sett er til stede i en vanlig klasse, og i så fall i hvor mange av

skoletimene. Det fins en rekke måter å inndele integreringsbegrepet

på, blant annet fins forslag av Söder (1979), Hegarty et al.

(1981) og Meijer & Pijl (1994). Her skal jeg bare kort kommentere

til det som handler om læreplanmessig integrering og sosial integrering.

Når det gjelder læreplan og opplæringsopplegg følger de

fleste utviklingshemmete elever som går i vanlig klasse sitt eget

opplegg, men samtidig er det store forskjeller med hensyn på hvilke

konsekvenser det har. Både lærere og foreldre oppgir at om lag

halvparten i .moderat. eller sterkere grad følger opplegget til resten

av klassen, mens om lag en av fire følger det i stor grad.

Nøyaktig hva det vil si, kan jeg ikke svare på.

Når det gjelder sosiale forhold, er beskrivelsene fra både foreldre

og lærere mer positive enn en kunne forvente ut fra det bildet den

offentlige debatten tegner. Tre av fire foreldre sier at den utviklingshemmete

har venner på skolen, og flertallet blir invitert i

fødselsdagsselskap til andre i klassen. 85 prosent av lærerne avviser

at mobbing og erting er et problem, og i bare ett tilfelle svarer de at

det .stemmer bra. at medelever mobber/ erter eleven med utviklingshemming.

Lærerne sier de tror den utviklingshemmete oppfatter

seg som .delaktig, men litt i randsonen.. Bare 12 prosent

oppgir at de tror vedkommende føler seg ensom i skolen. Alle tall

gjelder barn som går i vanlige klasser.

Disse opplysningene om den sosiale situasjonen er i strid med

andre undersøkelser om utviklingshemmetes sosiale situasjon i

skolen (for eksempel Tronvoll 2000). En bør derfor være forsiktig

med bastante konklusjoner. Resultatene kan være påvirket av

metoden en bruker i undersøkelsene, og der avkrysning i spørreskjema

har en tendens til å gi mer positive svar enn andre metoder.

Vi har ikke spesielle data fra Norge som kan gi godt svar på om

elever har best utbytte av integrert vs. segregert undervisning. Trolig

er den sikreste antagelsen den som ble foreslått av Gustavsson

og Söder for 12 år siden (1990): Det beror på. Omfattende internasjonale

litteraturgjennomganger fra 1970-tallet (Carlberg and

Kavale 1980) og 1980-tallet (Evans et al. 1993) har problemer med

å finne dokumentasjon på klare fordeler av det ene eller det andre

skoleslaget. Resultatene fra ulike undersøkelser spriker. I vårt

Bilaga 5 SOU 2003:35

304

materiale fins spørsmål om foreldres tilfredshet med skolens

tilrettelegging av tilbudet til barnet, det faglige tilbudet, og deres

oppfatning om barnets trivsel. Vi finner ingen forskjell på foreldre

til barn i og utenfor vanlige klasser. Det er heller ingen forskjell på

hvor mange av foreldrene som har fremmet klager, eller hva de har

klaget på. Men at så mange som 45 prosent i løpet av sin skolekarriere

har klaget, stort sett på tildelingen av spesialpedagogiske ressurser,

er urovekkende høyt. Det sier mest av alt noe om hvilke

administrative merbelastninger det er å ha et funksjonshemmet

barn.

Til slutt en kort kommentar til foreldres syn på integrering eller

det å gå i en vanlig klasse. Når vi spør om hvilket råd foreldrene vil

gi kommunens politikere på dette punktet, er svarene overraskende

like fra foreldre til barn i og utenfor vanlige klasser. Det store flertallet

svarer uansett .integrerte opplæringstilbud er viktig, men det

må være rom for individuelle løsninger.. Foreldrene skiller mer lag

når vi spør om deres barn har eller vil ha fordel av kontakt med en

vanlig klasse. Det store flertallet i en vanlig klasse (75 %) svarer at

det er en stor fordel . og til sammen 97 prosent at det er en fordel.

Blant foreldre til barn som ikke går i en vanlig klasse er det imidlertid

også hele 69 prosent som hadde sett slik kontakt som en fordel.

Bare 15 prosent mener det ville vært en ulempe. Oppslutningen

om integreringsidealet er med andre ord stor, så lenge det lages

løsninger tilpasset den enkelte.

Utviklingshemmetes undervisning i dag – III. Videregående

skole

Når det gjelder videregående skole, spenner erfaringene med utviklingshemmete

elever over et mye kortere tidsrom. Spesialskolene

hadde riktignok videregående avdelinger, og ordningen med opptak

på særskilte vilkår har eksistert lenge. At alle fikk rett til videreg

ående opplæring er imidlertid nyere. Den kom med den såkalte

Reform 94. Denne ga rett til tre års videregående opplæring, og at

elever med behov for særskilt tilrettelagt opplæring kunne søke om

inntil to år ut over dette. En har heller plikt til videregående opplæ-

ring.

Fylkeskommunene er ansvarlig for videregående opplæring.

Så vidt jeg vet er det ikke gjennomført noen nyere undersøkelse

av utviklingshemmete i videregående skole. Utviklingshemmete

SOU 2003:35 Bilaga 5

305

inngår imidlertid i generelle undersøkelser (blant annet Markussen,

f eks 2000). De publiserte data derfra forteller imidlertid ikke hvor

mange som ikke benytter retten, hvor mange som søker ekstra år

og hva innvilgelsesprosenten er. Undersøkelsene tyder imidlertid

på at utviklingshemmete skiller seg klart ut fra andre kategorier av

elever med særskilt tilrettelagt undervisning; de går mye oftere i

segregerte grupper. Rundt 60 prosent av de som defineres som å ha

generelle eller sammensatte lærevansker er i segregerte grupper,

mens rundt 90 prosent av som kalles utviklingshemmet er i slike

grupper.

Selve tiltakene for utviklingshemmete i videregående skole har

gjerne form av såkalte 4-grupper og 8-grupper. Dette er små klasser

på en vanlig videregående skole, og der tallene henviser til størrelsen

på gruppa (omtrentlig).

Går en tilbake til 1994.95 fins det noe data spesielt om utviklingshemmete.

En må ta forbehold om at de er utgått på dato, men

bildet de gir er i alle fall følgende (Kilder: NFPU 1996; Sitter

1994)3: De aller fleste i aktuell aldersgruppe går i videregående

skole. Kun 3 prosent i NFPU.s undersøkelse gjør ikke det. Vi har

ikke oversikt over hvor mange som går flere enn 3 år. Det viser seg

videre at det store flertallet går i klasser som kun er for utviklingshemmete.

11 prosent gjør ikke det (NFPU 1996). Det store flertallet

går i firergrupper (58 %) eller åttergrupper (17 %). NFPU.s

undersøkelse forteller ikke om disse gruppene er på en spesialskole

eller på en vanlig videregående skole. Ut fra Sitter.s (1994) data kan

en imidlertid anta at størstedelen går på vanlige videregående skoler.

Hun oppgir at 77 prosent går i spesialklasser på vanlige skoler,

12 prosent på spesialskoler og 7 prosent med tilknytning til en

vanlig klasse. Mønsteret er med andre ord ganske ensartet, og graden

av integrering/inkludering begrenset.

Konkluderende merknader

Idealer og praktisk virkelighet

I Norge står idealene om integrering høyt. Det legges større vekt

på den administrative siden enn i Sverige, men også idealet om .en

skole for alle. forstått som integrering og inkludering av elever står

3 NFPU 1996, postal spørreundersøkelse, N=965 hvorav 151 i videregående skoles alder,

informasjonen som gjengis her er ikke fra publikasjonen, men datafilen; Sitter 1994, intervju

med spørreskjema, N=202 hvorav 69 i videregående skoles alder

Bilaga 5 SOU 2003:35

306

politisk sterkt. Det synes også å være betydelig lydhørhet hos sentrale

myndigheter overfor den kritikken NFU (Norsk Forbund for

Utviklingshemmede) har reist omkring kommunal praksis, blant

annet knyttet til .forsterkete skoler. (vanlige skoler der alle utviklingshemmete

i en kommune samles) og at elever går på en annen

skole enn den de sogner til. Det å gå på .hjemmeskolen. ble

innført som en rettighet ved siste revisjon av utdanningslovgivningen.

Om den ideologiske og politiske støtten til prinsippet er sterk,

kan en neppe si det samme om forståelsen av hva idealene vil inneb

ære. Mye forskning om spesialundervisning i norsk skole peker på

tendensen til å trekke slik undervisning bort fra annen undervisning.

Det er riktignok i hovedsak elever med utviklingshemming

eller med alvorlige atferdsproblemer, samt døve, som havner i egne

klasser eller skoler. For andre elever med spesialpedagogisk hjelp,

handler det mer om hvordan hjelpen gis. Det typiske er at det

organiseres som egne timer utenfor klassen og uavhengig av klassens

undervisning (jf Haug, Tøssebro og Dalen (red) 1999, kapittel

6, 7 og 9). Det kan således synes som om .integreringen. av spesialundervisningen

får en form som minimaliserer konsekvensene

for skolens vante arbeidsformer og for spesialpedagogenes didaktikk.

Selv om det stadig pågår en pedagogisk og organisatorisk fornying

av skolen, synes en ikke å ha tatt inn over seg en forståelse av

inkludering som primært et program for endring av skolen; et program

for å skape en skole som gir rom for alle.

På sett og vis kan en se dette som et resultat av at skolen stilles

overfor store og motstridende krav. Den skal være en skole for alle;

en inkluderende skole. Den skal også stimulere til faglige prestasjoner,

og den skal belønne slike. Når en kommer opp i høyere

klassetrinn skal også skolen sortere elever etter prestasjoner, først

ved karakterer og senere ved inntak til høyere utdanning. Skolen

blir derfor også et konkurransesamfunn. Å balansere slike hensyn,

særlig når det også er press på ressursene, er ingen lett utfordring.

Og per i dag ser det ut til at en velger delvis utslusing av spesialundervisningen

som løsning . som vei ut av et dilemma eller krysspress.

Det får som konsekvens at undervisning av utviklingshemmete

i stor grad forgår i egne klasser eller grupper, spesielt etter at

de når 11.12 års alderen.

Utslusingen fra vanlige klasser kan trolig tolkes på ulike måter,

men selve mønsteret har en form som gjør det fristende å se det

som tilpasninger til en praktisk hverdag. Utslusingen henger samSOU

2003:35 Bilaga 5

307

men med størrelsen på stedet; mer integrering på mindre steder. På

et større sted er det selvsagt lettere å lage egne klasser enn på et lite

sted med lite elevgrunnlag. På det lille stedet vil en derfor av praktiske

grunner være fristet til å strekke seg lenger for å integrere alle

elever. Mønsteret internt i Norge blir slik lik det som i internasjonale

sammenligninger kalle .the population desity thesis. (f eks

Meijer & de Jager, 2001).

Utviklingshemmete med atferdsvansker er oftere segregert.

Praktisk er det selvsagt vanskelig å ivareta hensynet til disse elevene

samtidig som og sammen med at en forfølger faglige mål for andre

elever. Elever som er mer utviklingshemmet er sjeldnere i en vanlig

klasse; fordi forskjellen til andre elever blir større. Og eldre elever

er oftere segregert, kanskje også der fordi forskjellen fra andre

elever etter hvert blir større, men også fordi preget av konkurranse

både i skolen og i elevgruppa øker med alder. Ser en barnehage,

grunnskolens tre hovedtrinn og videregående skole i sammenheng,

blir forskjellene påtrengende. Dette er oppsummert i tabell 4.

På et vis kan alt som er nevnt over sies å handle om idealer som

møter den praktiske virkeligheten. Det er likevel alt for lett å slutte

at idealene er urealistiske. Virkeligheten handler i stor grad om

tenkemåter . om vante arbeidsformer, om hvilke forestillinger en

har om hvordan en skole kan organiseres, om spesialpedagogiske

kunnskapsformer, om hva en oppfatter som naturlig plassering av

sterkt utviklingshemmete. Ikke noe av dette må være slik det er i

dag. Men per i dag skaper det den tilpasningen som er beskrevet i

kapitlene foran.

Bilaga 5 SOU 2003:35

308

Tabell 4: Tiltagende segregering: Andel av elevene i vanlige

klasser/grupper etter alder/ klassetrinn/ skoleslag. Prosenter. Ulike

datakilder (se kapitlene over)

Barnehagen 81

Barneskolen; 1–4 trinn 56

Barneskolen; 5–7 trinn 43

Ungdomsskolen (8–10 trinn) 22

Videregående skole 7

Spørsmålet om administrativ integrering

Jeg forstår det slik at det store spørsmålet i Sverige i dag, når det

gjelder undervisning av utviklingshemmete elever, er om særskolan

skal avvikles. Dette ville i så fall trolig bety et system som ligner

mye på det norske. Spørsmålet er om de norske erfaringene gjør

dette til noe å trakte etter.

Min vurdering av de norske erfaringene kan oppsummeres som

følger: Den administrative integreringen er antagelig i seg selv av

begrenset betydning, og er langt fra noen garanti for inkludering.

Selv om Norge på hvert alderstrinn bare har ett skoleslag, bestemmer

i praksis kommunene og fylkeskommunene hvordan organiseringen

av undervisningen gjøres i praksis. Og slik må det antagelig

være. Alternativet ville ikke bare stride mot det kommunale selvstyret,

men også medføre et regelverk som ville bli alt for rigid.

Men kommunene og fylkeskommunene har altså organisert undervisningen

slik at spesielt fra 11.12 års alderen har få utviklingshemmete

forankring i en vanlig klasse.

For i større grad å realisere idealet om en inkluderende skole, er

det nok andre ting enn selve den administrative ordningen som er

avgjørende. Et element handler om oppslutning om idealene. Er det

noe en brenner for ute i kommunene, eller er det oppfattet som et

sett av krav en må finne noen enkle, praktiske og juridisk holdbare

minimumsløsninger på? Et annet element handler om vante

arbeidsformer, både i klassen og spesielt blant spesialpedagoger.

Begge deler må nok utfordres. Mange føler også stor usikkerhet i

forhold til hva en inkluderende skole i praksis vil innebære, særlig

gitt alle de andre hensynene skolen må balansere. Trolig trengs en

betydelig villighet til å prøve ut organisasjonsformer som gir rom

SOU 2003:35 Bilaga 5

309

for større forskjellighet innen rammen av klassen . kanskje også

avvikling av klassen. Sentrale politiske myndigheter burde trolig

også selv ta et større ansvar for utvikling av eksempler eller .konkrete

utopier..

Om den administrative integreringen neppe har avgjørende

betydning, er det også vanskelig å se at den har gjort noen skade.

En kan muligens se for seg at slik integrering gjør at sektoren mister

talsmenn og at trusler om innsparinger derfor lettere blir gjennomf

ørt. Så vidt jeg vet, finnes det imidlertid ikke noe erfaringsgrunnlag

som kan støtte en slik antagelse.

En kan også tenke seg situasjoner der administrativ integrering

kan være en betydelig fordel; ikke alene og i seg selv, men som en

del av et program for en mer inkluderende skole. Dersom en skal

gjennomføre et program for en mer inkluderende skole, vil det

være nødvendig med en del eksperimentering med skolens

arbeidsformer. Personlig tror jeg at slik eksperimentering vil falle

lettere dersom en også administrativt knytter spesialundervisning

og annen undervisning tettere sammen. En fjerner i alle fall noen

mulige administrative hinder. En administrativ reform bør imidlertid,

om den har en slik begrunnelse, ses som en del av en større

reform og et politisk program, og ikke som saken i seg selv.

Bilaga 5 SOU 2003:35

310

Referanser

Carlberg, C. & K. Kavale (1980): The efficacy of special versus

regular class placement for exceptional children: a meta-analysis.

The Journal of Special Education, 14: 295.309

Eriksen, J. (1994): Hvorfor er det ikke flere funksjonshemmete barn i

barnehager? Oslo, INAS-rapport 1994-4

Evans, P. et al. (1993): Special issue on integration. European Journal

of Special Needs Education, 8 (3)

Gustravsson, A. & M. Söder (1990): Social forskning om människor

med psykisk utvecklingssörning. FoU-rapport 1990:1, Stockholm,

Vårdhögskolan

Haug, P., J. Tøssebro & M. Dalen (red) (1999): Den mangfaldige

spesialundervisninga. Oslo, Universitetsforlaget

Hegarty et al. (1981: Educating pupils with special needs in ordinary

school. Windsor, NFER-Nelson

Markussen, E. (2000): Særskilt tilrettelagt opplæring i videregående –

hjelper det? Oslo, Fafa-rapport 341

Meijer, C. & S. Pijl (1994): Frameworks, methods and procedures.

In Meijer, C., S. Pilj & s. Hegarty (Eds.): New Pespectives on

Special Education: A Six-Country Study of Integration. London,

Routledge, pp. 1.8

Meijer, C. & B. de Jager (2001): Population density and special

education. European Journal of Special Needs Education, 16:

143.148

NFPU (Norsk Forbund for Psyksik Utviklingshemmede) (1996):

Rapport fra en brukerundersøkelse. Oslo, NFPU

Sitter, M. (1994): Offentlige tilbud til barn og unge med psykisk

utviklingshemming i 1991 og 1994 – dagaktivitet, støttekontakt og

avlastning. Trondheim, Allforsk/NTNU

Skårbrevik, K.J. (1996): Spesialpedagogiske tiltak på dagsorden.

Volda, Møreforskning

Stortingsmelding 42 (1965.66): Om utbygging av spesialskolene.

Söder, M. (1979): Skolmiljö och integrering. Uppsala, Uppsala Universitet

Tronvoll, I.M. (2000): .Usynlighetskappen.. I Romøren, T.I.

(red): Usynlighetskappen. Levekår for funksjonshemmete. Oslo,

Akribe forlag, ss. 105.124

Tøssebro, J. og H. Lundeby (2002): Å vokse opp med funksjonshemming

– de første årene. Oslo, Gyldendal Akademisk

SOU 2003:35 Bilaga 5

311

Ytterhus, B. (2001): En skole for alle? Gjennomføring og

frekvensfordelinger. Trondheim, NTNU, ISH

Ytterhus, (2002): Sosialt samvær mellom barn – inklusjon og eksklusjon

i barnehagen. Oslo, Abstrakt forlag

Ytterhus, B. (kommer): En skole for alle? Trondheim, NTNU, ISH

Østrem, K (1998): Hvordan opplever foreldre til barn med store

funksjonshemminger møtet med skolen? Oslo: Funksjonshemmede

barns forelderforening

Bilaga 6

313

Organisering af undervisningen af

børn med psykiske udviklingsforstyrrelser

Organisering af undervisningen af børn med psykiske

udviklingsforstyrrelser

- når vi i Danmark ikke har en særlig skoleform, men dog

specialskoler og specialklasser?

Susan Tetler

Danmarks Pædagogiske Universitet

.Skolen for alle. blev sat på den danske skolepolitiske dagsorden i

løbet af 1950.erne. I første række handlede debatten om den prøve i

5. klasse, der sorterede eleverne til boglige og ikke-boglige klasser;

en prøve, som efter manges mening reelt afgjorde en persons fremtidige

sociale placering i samfundet. Debatten refererede således til

den gruppe af elever, som havde vanskeligheder med at leve op til

skolens faglige krav. Senere blev også undervisningen af børn med

psykisk udviklingshæmning et af de centrale omdrejningspunkter.

Et af de første konkrete initiativer i denne sammenhæng blev

oprettelsen af centerklasser i Herning 1961 (Ellehammer Andersen

& Lambert, 1977).

I en parlamentarisk sammenhæng var et af de første initiativer

Folketingets vedtagelse af en reform af de grundlæggende uddannelser,

hvori der blev fastsat retningslinier for, at undervisningen

skulle tilgodese principperne om mindsteindgreb og nærhed:

Undervisningen skal søges udbygget på en sådan måde, at

børnene kan undervises i et almindeligt skolemiljø, såfremt

forældrene ønsker det og kan påtage sig opdragelsen i hjemmet,

og institutionsophold ikke er et nødvendigt led i behandlingen.

Det blev samtidig startskuddet til en række pædagogiske udviklingsarbejder,

hvoraf flere handlede om integration af elever med psykiske

udviklingsforstyrrelser. I samme periode påbegyndtes en

Bilaga 6 SOU 2003:35

314

decentralisering af de statslige opgaver til amter og kommuner. En

konsekvens heraf var særforsorgens udlægning i 1980, hvorved

amterne fik overdraget ansvaret for undervisning af børn med

behov for vidtgående specialundervisning, mens kommunerne

skulle tage vare på folkeskolens øvrige specialundervisning. Fra

statens side var der således tale om en målstyring, idet målet var

integration, hvorimod den praktiske gennemførelse af disse mål var

uddelegeret til amterne . og i sidste instans kommunernes skoler,

hvor integreringen skulle finde sted.

Det blev ved lovforslagets behandling i folketinget understreget, at

særforsorgens udlægning primært var en administrativ reform, hvor

der ikke skulle tages stilling til, i hvilken form og i hvilket omfang,

der skulle integreres. Med denne drejning af forslaget blev der

opnået bred konsensus i Folketinget.

Debatten på det tidspunkt handlede også om, hvorvidt skridtet

skulle tages fuldt ud, så ansvaret for den vidtgående specialundervisning

blev lagt helt ud til den enkelte kommune, men på grund af

stærk modstand fra de samvirkende invalideorganisationer undlod

den danske regering at fremsætte denne del af forslaget. I stedet har

skiftende undervisningsministre tilstræbt en glidende decentralisering,

som i praksis kom til at betyde stor forskel på, hvordan den

vidtgående specialundervisning blev tilrettelagt i de enkelte amter. I

nogle amter blev relativt mange elever visiteret til specialskoler,

mens der i andre amter var en klar politisk målsætning om at integrere

flest mulige elever i de kommunale skoler.

Den glidende decentralisering kom desuden til at indebære, at

der ikke centralt fra Undervisningsministeriet blev iværksat en

udviklingsplan for området, fx for hvordan ekspertisen kunne

fastholdes og bringes i anvendelse i forhold til de kommunale skolers

behov for rådgivning og vejledning.

Det var endvidere karakteristisk for denne periode, at der i langt

de fleste tilfælde var tale om enkeltintegration, og en typisk løsning

var at tildele en integreret elev et antal støttetimer og overdrage til

en støttelærer ansvaret for at tilrettelægge en individualiseret

undervisning for den pågældende; en undervisning, som ofte var

uden sammenhæng med, hvad der foregik i den øvrige klasse, fremg

år det bl.a. af en dansk undersøgelse fra slutningen af 80.erne af

Poul Erik Jensen (1989).

Et parallelt undervisningsforløb af denne karakter, hvor en

støttelærer blev så tæt tilknyttet den enkelte elev, kom ofte til at

isolere den pågældende, fordi klassens andre elever og lærere på den

SOU 2003:35 Bilaga 6

315

måde fik frataget eller selv fraskrev sig ansvar og interesse. Det

.integrerede. barn blev gradvist skubbet ud af det faglige og sociale

fællesskab, og fra 7. klassetrin faldt integrationen brat, idet mange

af de enkeltintegrerede elever blev overflyttet til specialskoler,

konkluderer undersøgelsen.

Denne måde at integrere på førte primært til nye former for

udskillelse, nu blot inden for rammerne af den almindelige undervisning

i den lokale skole, og derfor har der op gennem 90.erne

bredt sig en følelse af resignation over for idéen om at enkeltintegrere

elever med psykiske udviklingsforstyrrelser. I stedet har man

flere steder valgt gruppeintegration som organisationsform, fx i

form af specialklasser på de lokale skoler . og med en samtidig

intention om at inddrage eleverne i videst muligt omfang i skolens

aktiviteter (Tetler, 2000).

Folkeskolelovens bestemmelser

Uanset hvor ansvaret for undervisningen af denne kategori af elever

placeres (amt eller kommune), omfatter den danske folkeskolelov

alle børn. Skolens formål, fagenes mængde og omfang, undervisningens

ordning på klassetrin, evaluering etc. retter sig mod velfungerende

børn såvel som mod børn med svære funktionsevneneds

ættelser. Der er dog i skolelovens §3 mulighed for at give visse

børn særlige rettigheder, ligesom det også er muligt at fravige bestemmelserne

i relation til disse børn (fx i forhold til folkeskolens

fagrække, standpunktsbedømmelser, det ugentlige timetal). Det er

ligeledes karakteristisk for denne §3, at der ikke er angivet nogen

form for objektiv eller kategorisk afgrænsning af den specialpædagogiske

elevgruppe. Afgørelsen af, hvornår et barns udvikling kræ-

ver særlig hensyntagen eller støtte beror tværtimod på en konkret

vurdering i hvert enkelt tilfælde, og denne afgørelse skal ifølge folkeskolelovens

§12 ske på grundlag af en pædagogisk-psykologisk

vurdering efter samråd med eleven og forældrene.

PPR's opbygning og opgaver

Alle landets kommuner skal ifølge bestemmelser i bekendtgørelser

fra Undervisningsministeriet være dækket af en pædagogisk-psykologisk

rådgivning (PPR) med ansvar for de 0-18 årige. PPR

Bilaga 6 SOU 2003:35

316

består primært af psykologer og pædagogiske konsulenter (fx

tale/hørepædagoger, læsepædagoger etc.). De fleste kommuner har

i dag egne rådgivninger, men der er også en del mindre kommuner,

der har en fælles rådgivning med nabokommuner. PPR’s arbejdsomr

åde er specialundervisning og andre specialpædagogiske

foranstaltninger i skolen samt specialpædagogisk bistand til

småbørn. Ifølge bekendtgørelsen om specialundervisning fra 1990

er PPR forpligtet på at foretage en vurdering af børnenes situation

og problemernes omfang og karakter med henblik på at udarbejde

konkrete forslag. PPR kan desuden gå ind i det forebyggende

arbejde, ligesom der er sket en opprioritering af de rådgivende

funktioner over for forældre og lærere. Ca. 25% af alle skolebørn

antages i løbet af deres skolegang at komme i forbindelse med det

skolepsykologiske personale.

To slags specialundervisning

I folkeskoleloven skelnes der mellem to slags specialundervisning:

den almindelige specialundervisning (§ 20 stk. 1), som kommunerne

har ansvaret for, og den vidtgående specialundervisning (§ 20

stk. 2), som amterne er ansvarlige for. Denne skelnen er først og

fremmest foretaget med henblik på at klarlægge den økonomiske

byrdefordeling mellem amter og kommuner, men siger samtidig

noget om foranstaltningernes indhold.

Ansvaret for den almindelige specialundervisning er udlagt til

den enkelte kommune. I praksis er det et specialcenter på hver

skole, som administrerer skolens samlede specialundervisningsressourcer.

Hensigten er effektivt og fleksibelt at udnytte de forskellige

ressourcer samt at sikre et fagligt forum til at prioritere og

kvalificere skolens samlede specialundervisningsindsats i et tæt

samarbejde mellem skolens ledelse og PPR samt mellem almen- og

specialundervisningen. Det er en vigtig pointe er, at der med dette

begreb om specialcentret ikke forstås et fysisk sted på den enkelte

skole, men derimod et rådgivnings-, planlægnings- og styringsorgan.

Specialundervisning efter § 20 stk. 1 gives som supplement til

den almindelige undervisning, enten ved specialundervisning i klassen

eller uden for elevens almindelige skoledag. Er der behov for

yderligere støtte, anbefales et intensivt kursus med mange timer

SOU 2003:35 Bilaga 6

317

inden for et specifikt område, som så træder i stedet for den almindelige

undervisning i en periode (Bjarne Nielsen, 2002).

Den vidtgående specialundervisning har indtil august 2000 været

det enkelte amts ansvarsområde, pædagogisk og budgetmæssigt.

Hertil blev visiteret de elever med et handicap (ca. 2 %), som kræ-

vede mere vidtgående foranstaltninger, og som den enkelte kommune

ikke mente at kunne påtage sig undervisningen af. Kommunen

indstillede det enkelte barn til vidtgående specialundervisning,

men det var amtet, som suverænt afgjorde, hvorvidt der var grundlag

for en visitation til en amtslig foranstaltning. I mange tilfælde

var der så stor uenighed mellem amt og kommune, at de endte som

klagesager på Undervisningsministeriets bord.

Den nye lovændring fra august 2000

Op gennem 90.erne blev stadig flere børn henvist til vidtgående

foranstaltninger i amternes specialtilbud, og situationen forekom

uholdbar. Med virkning fra august 2000 vedtog Folketinget derfor

en lov om ændret opgavefordeling vedr. den vidtgående specialundervisning4,

som indebærer, at det fremover er den enkelte

kommune, som har visitationskompetencen og således afgør, hvorvidt

undervisningen kan varetages i eget kommunalt regi eller skal

overdrages til amtet, hvis man ikke mener sig i besiddelse af den

nødvendige ekspertise.

Loven har en klar intention om, at også undervisning af børn

med mere vidtgående behov er et kommunalt anliggende, og at de

skal søges integreret i nærmiljøets skoletilbud. Derfor er der i den

nye lovændring indbygget et økonomisk incitament for kommunerne

ved bl.a. at hæve det årlige takstbeløb til over det tredobbelte.

Tidligere måtte en kommune betale ca. 50 000 kr. for at få et barn

undervist i amtets specialtilbud, og hertil kommer udgifter til

transport. I dag må en kommune udover transportomkostningerne

betale 170 000 kr. Til gengæld har kommunerne via statens bloktilskud

fået dette beløb til rådighed.

Den nye lov har kun virket i to år, men en af konsekvenserne

synes at blive, at den enkelte kommune visiterer sine børn med

mere moderate udviklingsforstyrrelser til kommunale specialundervisningsforanstaltninger

(LÆS: de børn, hvis behov kun kræver

støtteforanstaltninger på op til de 170 000 kr.), mens de elever, som

er mere udgiftskrævende, fortsat visiteres til amtets specialtilbud.

Bilaga 6 SOU 2003:35

318

Derfor diskuteres det nu for tiden, hvorvidt det årlige takstbeløb

skal hæves yderligere.

Loven er således et udtryk for et kommunalt ønske om at varetage

det pædagogiske ansvar for alle sine i kommunen hjemmeh

ørende elever, men der er i de samvirkende invalideorganisationer

fortsat en udbredt frygt for en forringelse af kvaliteten i de

kommunale pædagogiske tilbud, som børn med behov for mere

vidtgående specialundervisning gives. Derfor er der igangsat et

nationalt kvalitetsudviklingsprogram med henblik på en kompetenceudvikling

hos de pædagoger og lærere, som i kommunerne skal

overtage ansvaret for undervisningen. Programmet skal endvidere

følge de regionale udviklinger tæt med henblik på en justering af

loven i 2004.

Der er angivet otte punkter, som kvalitetsudviklingen regionalt

skal dreje sig om:

Individuel tilrettelæggelse og gennemførelse af undervisningen

Forældre-skolesamarbejde

Skolens indretning og undervisningsmidler

Leder- og lærerkvalifikationer

Overgang fra grundskole til fortsat uddannelse og erhverv

Samordnet indsats skole-fritid

Småbørn

Ansvars- og opgavefordelingen, formidling af viden

Dette kvalitetsudviklingsprogram baserer sig primært på e-learning

strategier via en portal på Undervisningsministeriets hjemmeside

(www.kvis.org)

Rummelighedsdebattens omdrejningspunkter

Der foregår i Danmark i dag en intens debat på flere niveauer om

udviklingen af en mere rummelig folkeskole. En debat, som synes

at have tre centrale omdrejningspunkter. Det første omdrejningspunkt

er effektiviteten af den almindelige specialundervisning, hvor

der især sættes spørgsmålstegn ved, om de læringsresultater eleverne

opnår via et sådant tiltag, egentlig står mål med de ressourcer,

der tildeles området? Det antages, at 20 % af skolens samlede budget

går til specialundervisning, og heraf anvendes de 60 % til den

almindelige specialundervisning. Det bagvedliggende spørgsmål

SOU 2003:35 Bilaga 6

319

drejer sig om, hvorvidt disse ressourcer vil kunne anvendes bedre

på anden vis?

Denne del af debatten udspringer af ønsket om en generel skoleudvikling,

idet man forestiller sig, at principperne om fleksibel og

differentieret undervisning, selvforvaltende teams og skolen som

en lærende organisation kan reducere antallet af elever til specialundervisningen,

så der derved kan overføres ressourcer til almenundervisningen

Det andet omdrejningspunkt er den stigende udskillelse af børn

med en for skolen udfordrende adfærd. Det er elever, som har vanskeligheder

i forhold til adfærd, kontakt og trivsel, og hvoraf flere

har fået stillet diagnoser som autisme, Asperger, DAMP eller andre

tilsvarende socialt, emotionelt og psykisk betingede diagnoser. En

udskillelse, som synes at foregå i ganske god overensstemmelse

mellem skoleledere, lærere og forældre, og som vækker dyb bekymring,

bl.a. fordi udviklingen opleves ustyrlig. Spørgsmålet er, hvilke

former for tiltag, der kan bryde den udviklingstendens og sætte

gang i et mere konstruktivt skoleforløb for denne gruppe elever.

Det tredje omdrejningspunkt handler om kvaliteten af de undervisningstilbud,

vi giver børn med generelle indlæringsvanskeligheder

og/eller psykisk udviklingshæmning. Denne del af debatten

refererer til de elever, som i dag befinder sig i amtets specialskoler

og -klasser eller i kommunale specialklasserækker. Spørgsmålet er,

hvor og med hvilket indhold skal tiltag for denne gruppe børn

foregå fremover . og hvordan kan kvaliteten af de kommunale

undervisningstilbud sikres?

Hvor det i begyndelsen var dette omdrejningspunkt, der stod

øverst på den pædagogiske dagsorden, er det i dag snarere de to

andre omdrejningspunkter, som dominerer debatten, fordi den i

høj grad er kommet til at handle om den økonomiske ressourceanvendelse.

Skolegangen for elever med vidtgående specialundervisningsbehov

Selvom intentionerne, som ligger til grund for lovændringen af folkeskoleloven

i 2002, handler om en mere rummelig folkeskole, har

der ikke været et mærkbart fald i det samlede antal af elever, som

visiteres ud af kommunen. På tidspunktet for lovens vedtagelse

(2000/2001) kan der iagttages et mindre fald, men allerede året

efter er tallet atter i stigning (Amtsrådsforeningen 2002).

Bilaga 6 SOU 2003:35

320

Skoleår 1990/1991 1999/2000 2000/2001 2001/2002

Elever i den vidtgående

specialundervisning

5 800 9 122 8 636 8 842

Samlet set tegner der sig et billede af, at et stigende antal elever i

folkeskolen i disse år henvises til specialundervisningsforanstaltninger

uden for hjemskolen, som fordeler sig på følgende undervisningsformer:

specialskoler, specialklasser, individuel støtte i

almindelige klasser samt skolegang i forbindelse med dagbehandling

eller døgninstitution. En nærmere analyse af tallene viser, at

det er i gruppen af børn med sociale, emotionelle og psykiske vanskeligheder,

at der er en stigning i henvisningen til amtets mere

specialiserede tilbud, mens antallet af elever med fysiske funktionsevneneds

ættelser, elever med kommunikationsvanskeligheder og

elever med psykisk udviklingshæmning er faldende.

Som yderligere illustration af udviklingen kan det nævnes, at

gruppen af henviste elever med adfærdsmæssige og psykiske problemstillinger

i 1985 udgjorde 9 % af den samlede gruppe med

behov for mere vidtgående specialundervisning, mens de i 2001

udgjorde knap 30 %. Alene i løbet af det seneste år er der sket en

stigning på 25 % i antallet af elever med henholdsvis autisme og

Aspergers sygdom. Denne gruppe af elever bliver primært placeret i

specialskoler eller i specialklasser, og kun ca. 12 % af samtlige

elever i den vidtgående specialundervisning får individuel støtte i

folkeskolens almindelige klasser. Det er dog meget forskelligt fra

amt til amt, i hvilken udstrækning der gøres brug af enkeltintegration.

En forventet udvikling ville være, at kommunerne i stigende grad

påtager sig undervisningsansvaret for børn med behov for mere

vidtgående foranstaltninger og etablerer undervisningstilbud inden

for egne rammer, men manglen på kvalificerede pædagoger og

lærere synes at udgøre en alvorlig barriere. Kommunerne føler sig

ikke tilstrækkeligt klædt på til denne opgave, især fordi lærernes

grunduddannelse er mangelfuld.

Specialpædagogisk grund-, efter- og videreuddannelse

Specialpædagogisk viden og indsigt er i Danmark blevet en mangelvare

i takt med, at den udgrænses af lærernes grunduddannelse.

SOU 2003:35 Bilaga 6

321

Indtil 1982 skulle de lærerstuderende vælge pædagogisk speciale:

indskoling, udskoling, specialundervisning eller voksenundervisning.

Efterfølgende har specialundervisning som tema i læreruddannelsen

fået stadig mindre plads, og i dag er der kun mulighed

for at følge et 40 timers frivilligt kursus om undervisning af børn

med særlige behov, og dette kursus vælges af blot 5-10 % af de

lærerstuderende.

Ifølge Ole Vig Jensen, undervisningsminister i løbet af 90.erne,

hører specialundervisning hjemme i efter- og videreuddannelsen,

enten i form af kurser eller af en egentlig speciallæreruddannelse

(Bjarne Nielsen, 2002). Speciallæreruddannelsen, som blev udbudt

på Danmarks Lærerhøjskoles ni afdelinger, var normeret til 1½ år

på fuld tid eller 3 år på deltid. Den bestod af en første del, som var

specialpædagogisk generel og fælles for alle, mens der på anden del

skulle vælges to specialer inden for en vifte af ni specialer. I løbet af

90.erne blev omkring 200 speciallærere uddannet om året, men det

var ikke i stand til at dække behovet, fordi langt de fleste valgte at

specialisere sig inden for områderne: tale/sprogvanskeligheder og

hørenedsættelser med henblik på en fremtidig funktion som

tale/hørepædagog.

I 2003 afvikles speciallæreruddannelsen, idet der er udviklet et

nyt efter- og videreuddannelsessystem, som for det specialpædagogiske

område indebærer to nye uddannelser: en etårig pædagogisk

diplomuddannelse i specialpædagogik, som består af en række

moduler, hvoraf nogle er obligatoriske, og andre er valgfrie.

Uddannelsen sigter mod en praksis som lærer i specialpædagogiske

foranstaltninger og ses som en erstatning for den hidtidige speciall

æreruddannelse.

Endvidere igangsættes en masteruddannelse i specialpædagogik i

september 2003, hvortil en speciallæreruddannelse, en pædagogisk

diplomuddannelse i specialpædagogik eller en anden relevant

bacheloruddannelse er adgangsgivende. Masteruddannelsen er

etårig og i sit indhold generelt specialpædagogisk, men med mulighed

for specialisering igennem hele studiet. Uddannelsen sigter

mod mere overordnede funktioner inden for det specialpædagogiske

område, primært konsulent- og ledelsesfunktioner - og forventes

desuden at blive adgangsgivende til en forskeruddannelse.

Den danske læreruddannelse er normeret til fire år . og kvalificerer

til at varetage undervisningen i hele folkeskolens forløb (fra 1.-

10. klassetrin). Der er efterhånden udbredt enighed om, at den er

mangelfuld, hvad angår specialpædagogisk indhold, set i lyset af, at

Bilaga 6 SOU 2003:35

322

20 % af skolens samlede budget anvendes til specialundervisning og

således må varetages af lærere, som ingen grunduddannelse har på

dette felt. Det forhold, at de danske skoleelevers faglige færdigheder

i de komparative internationale undersøgelser i læsning, matematik

og science ikke anses for tilfredsstillende, stiller på den

anden side samtidig krav om, at de kommende lærere, hvad angår

skolens fag, må være bedre fagligt funderet. En ændring synes ikke

umiddelbart forestående, idet der i løbet af blot det sidste tiår allerede

har været to læreruddannelsesreformer.

Kvalitetsudviklingsprojektet i Århus Amt

Specialundervisning fremover kommer således i vid udstrækning til

at påhvile lærere med en almen pædagogisk viden og indsigt. Det

kræver en kontinuerlig tæt-på-praksis forankret rådgivning og vejledning

af de lærere, som gerne vil påtage sig et undervisningsansvar

for disse børn, men som i sagens natur føler sig meget usikre

på, om de nu gør det godt nok.

Udviklingen af en sådan tæt-på-praksis forankret rådgivning er et

centralt omdrejningspunkt i et treårigt kvalitetsudviklingsprojekt i

Århus Amt, hvor formålet er at udvikle specialundervisningen i

Århus Amt gennem et målrettet og systematisk samarbejde mellem

kommuner og amt (Projektbeskrivelse af 18. juni 1999, s. 1). Konkret

har projektet et dobbelt formål, dels at opbygge et amtsligt

rådgivningstilbud til de kommuner, som ønsker at deltage i et

samarbejde herom (konkret drejer det sig om 12 kommuner), dels

at kvalitetsudvikle specialundervisningen, så de elever, der modtager

specialundervisning, opnår en mere kvalificeret undervisning i

forhold til deres behov i det lokalmiljø, de kender, og så eleverne

derved oplever færre nederlag fagligt og socialt.

Projekterne repræsenterer en bred vifte af specialpædagogiske

tilbud. Der er således fokus på skolens almindelige

støtte/specialcenterundervisning, specialklasseundervisning for

børn med specifikke og generelle vanskeligheder samt heldagsklassetilbud

med både den social- og specialpædagogiske dimension

som udviklingstema. Endvidere sættes der fokus på den fælleskommunale

forståelse for udviklingen af kommunens specialundervisning.

Der er i amtet ansat tre projektmedarbejdere til at forestå rådgivning,

sparring og supervision i forhold til de nye specialunderSOU

2003:35 Bilaga 6

323

visningstilbud, og det har vist sig at være en helt nødvendig indsats.

De nye kommunale specialundervisningsopgaver blev primært

overdraget til ganske nye og uerfarne pædagoger og lærere, og for

dem har det første år været en kamp for at overleve fra dag til dag,

men allerede det andet år har de overskud til at fokusere på det

mere grundlæggende og langsigtede, fremgår det af midtvejsevalueringen

(Boye & Tetler, 2002). Mange af de involverede lærere og

pædagoger fremhæver rådgiverens store betydning for et positivt

udfald af denne opstartproces, hvor alt opleves turbulent, som fx:

.hun har samlet os op, og hun har samlet trådene. og .hun har givet

os mod, gode råd, en snak om alle de problemer, vi står med i det daglige,

og hjælp til at komme videre, så vi igen kan se lyset.

Rådgivningen er praksisforankret, idet der tages udgangspunkt i

de problemstillinger, der fremtræder i gruppen/klassen . og retter

sig mod hele teamet ud fra en forestilling om, at det er i teamet, at

lærerne internt skal forsøge at analysere og løse de konkrete problemstillinger.

Den udvikling synes at være godt i gang i de

forskellige teams. Hvor der i det første år ofte opstod akut behov

for hjælp, er der nu et meget større beredskab: ”Nu synes jeg, at vi

er blevet så rutinerede, at vi kan hjælpe hinanden. Projektmedarbejderen

har lært os at bruge hinanden”.

Rådgivningens indhold er naturligvis i en vis grad forskelligt,

men mange af rådgivningens temaer går alligevel igen i de delprojekter,

der omhandler specialklassetilbud. Følgende temaer er taget

op:

elevbeskrivelser og handleplaner (alle projekter)

årsplaner (flere projekterne)

værdigrundlaget (flere projekter)

teamsamarbejdet (alle projekter)

samarbejdet mellem lærer og pædagog (heldagsklasseprojekter)

elevernes inddragelse i skolens øvrige virksomhed (mere sporadisk)

øget forståelse for de pågældende elever (alle elever)

Udover det team, som er omkring klassen, deltager i flere af disse

møder den psykolog, som er tilknyttet klassen, eller den skoleleder,

som har det pædagogiske ansvar for den pågældende klasse.

Arbejdsdelingen er typisk, at den mere proces- og relationsorienterede

supervision samt udredningen af det enkelte barns vanskeligheder

foretages af psykologen, mens amtets projektmedarbejder

Bilaga 6 SOU 2003:35

324

primært rådgiver i forhold til udredning af den pædagogiske praksis.

”Hun kan sætte det i perspektiv for os. Hun giver os de værktøj'er.

Hun giver os gode råd og feedback på noget af det, vi gør. Hun kan se

nogle ting, som vi endnu ikke helt selv kan se”.

Der er en forestilling i flere af de tolv deltagende kommuner om

selv at ansætte en konsulent, som fremover skal varetage den pædagogiske

rådgivning, men formentlig vil der kun være økonomisk

basis for det i de større kommuner. I de mindre kommuner må der

i højere grad arbejdes på at tilvejebringe mere tværkommunale

løsninger på den mangel på specialpædagogisk erfaring og ekspertise,

der i meget lang tid fremover vil være.

Integrative processer

På trods af 30 års intense bestræbelser i Danmark på at realisere

skolen for alle er betingelserne langt fra optimale for elever med

psykiske udviklingsforstyrrelser, og den hidtidige kommunalisering

af den vidtgående specialundervisning synes ikke grundlæggende at

ændre det billede.

Det gælder også i en vis udstrækning de tolv kommuner, som

deltager i kvalitetsudviklingsprojektet i Århus Amt, hvor integration

i den lokale skoles virksomhed er en højt prioriteret målsætning.

På trods af det indtager flere af de specialklasser, som børn

med vidtgående specialundervisningsbehov placeres i, en isoleret

position på deres respektive skoler, og det gælder for så vidt både

børnene og de pædagoger og lærere, som skal tage vare på deres

undervisning. Projektet afsluttes først i 2003, og det skal blive interessant

at følge udviklingen på dette område i projektets tredje og

sidste år.

Det står dog klart, at de ændringer, som må til, er langt mere

grundlæggende i deres karakter - og kræver en systemisk indsats,

hvor flere arenaer må spille sammen. Det kræver en målrettet

handlingsplan, som er udtryk for en prioriteret politik, og som

tages alvorligt af alle dens aktører.

De niveauer, som det er nødvendigt at inddrage, og som må

samvirke, er:

Det samfundsmæssige plan, hvor det handler om at tilvejebringe et

lovgrundlag for inklusion samt de nødvendige ressourcer til en

kompetenceudvikling.

SOU 2003:35 Bilaga 6

325

Det lokalsamfundsmæssige plan, hvor det handler om at analysere

den lokale kapacitet, så det bliver klart, hvilke specialpædagogiske

opgaver den enkelte kommune selv er i stand til at tage vare på, og

hvilke, der må hentes udefrakommende ekspertise til.

Det institutionelle plan, hvor ledelsen har en afgørende rolle. Flere

engelske undersøgelser peger således på, at positive idéer til inklusion

ikke breder sig tilstrækkeligt, med mindre skolelederen tager

aktivt og understøttende del i processen. Bl.a. må skoleledelsen

formulere en vision om et inkluderende læringsmiljø, som udtrykker

interesse for - og påtager sig ansvar for alle elevers læringsprocesser;

en institutionsfilosofi, som hele skolen må forpligtes på,

idet mangfoldighed og rummelighed aldrig vil blive rigtigt værdsat,

hvis det blot bliver en mindre parentes i skolens virksomhed.

Den enkelte klasse, hvor opgaven for lærerne består i at differentiere

undervisningen i forhold til mål, indhold, arbejdsformer og tid.

Samtidig må den sociale dimension indflettes i den skolefaglige

ramme, så der udvikles en klasserumskultur, præget af tolerance,

respekt for og anerkendelse af hinandens forskelligheder. I den

sammenhæng må der tillige fokuseres på, hvordan man i klassen

kan støtte og hjælpe hinanden på naturlige måder - og give den

enkelte mulighed for at yde sit bidrag til fællesskabets udviklingsmuligheder.

Ansvaret for at understøtte sådanne konstruktive udviklingsforl

øb, hvor udgangspunktet er accept af det enkelte barn,

og konsekvensen bliver synlighed og aktiv deltagelse, påhviler

lærerne.

Det enkelte barn er også væsentligt at medtænke i denne sammenh

æng, for selvom det først og fremmest handler om at udvikle

rummelighed og fleksibilitet i systemet, så er også den enkelte

elevs motivation en afgørende drivkraft. I en norsk undersøgelse

af elevers oplevelse af skolelivskvalitet peges bl.a. på det at have

kontrol over egen skolegang som en væsentlig dimension (Tangen,

1996). Tilsyneladende knyttes både bekymringer og positive forventninger

til fremtiden til opfattelsen af egne muligheder for at

påvirke skolegangen. Det synes således ganske afgørende, hvorvidt

man oplever sig som aktør eller brik i sit eget skoleliv.

Hvad der karakteriserer folkeskolen i dag, er en stadig mere

udbredt fokusering på faglige standarder, som er centralt definerede.

Det skaber i Danmarks Lærerforening og Kommunernes

Landsforening frygt for en yderligere udskillelse af elever til specialundervisningsforanstaltninger.

Omvendt er det også problemaBilaga

6 SOU 2003:35

326

tisk, når undervisningen af børn med vidtgående specialundervisningsbehov

præges af for megen omsorg og for få faglige krav, for

ifølge chefkonsulent i LEV (Landsforeningen for Evnesvages Vel),

Frank Ulmer Jørgensen, handler klagerne i dag fra forældrene til

den gruppe børn om, at undervisningen er for tilfældig og usystematisk

- og præget af for meget "hygge" i forhold til psykisk udviklingsh

æmmede børn.

Udfordringer til den inkluderende skole

At være inkluderet i folkeskolens læringsfællesskab føjer yderligere

en dimension til spørgsmålet om skolelivskvalitet, især når det drejer

sig om et barn med en væsentligt nedsat funktionsevnenedsættelse.

Mange integrerede elevers erfaringer har handlet om social

isolation og ensomhed, hvilket tyder på, at skolen har haft store

vanskeligheder med at lade både den enkeltes lighed og forskellighed

komme til sin ret. Ikke mindst den enkeltes identitet synes

truet.

Tilstedeværelsen af fire væsensforskellige selvobjekter i individets

omverden synes nødvendig, hvis selvet skal kunne udvikle sig

optimalt (Jan Tønnes Hansen, 1998). Disse fire selvobjekter er

henholdsvis gensidigt spejlende, betydningsbærende, samhørighedsskabende

og udfordrende selvobjekter. Børn har således brug

for nogle at spejle sig i . og vil være tilbøjelige til at sammenligne

sig med de jævnaldrende, de omgås. Her vil en funktionsevneneds

ættelse umiddelbart betyde et ugunstigt udgangspunkt, og det kan

give sig udslag i en følelse af utilstrækkelighed og føre til et lavt

selvværd. Blandt jævnaldrende med lignende funktionsevneneds

ættelser vil de kunne få et slags spejlbillede af sig selv og komme

til at kende sig selv bedre. De vil kunne blive sikrere på, hvem de er,

hvad de kan, og hvad de ønsker. At tilhøre "to verdener" har positive

sider, men indebærer også, at det enkelte barn må forholde sig

til dilemmaer om, hvor det hører til, hvem det er, og hvem det bør

være, og det har de brug for støtte i forhold til.

Skolen må forpligtige sig på den enkelte elevs selvudviklingsproces

og støtte op om hans/hendes bestræbelser på at afbalancere

de forskellige - og ofte modsigelsesfulde - subjektive og objektive

behov, men et af problemerne i en inkluderende skole vil være de

manglende spejlingsmuligheder for elever med forskellige former

for funktionsevnenedsættelse.

Bilaga 6

327

Da de "ligeværdige" i mange små lokalsamfund må søges på andre

arenaer end lige netop hjemskolen, kræver det et udvidet tværkommunalt

eller regionalt samarbejde med henblik på at tilbyde

børn og unge med særlige behov flere læringsarenaer (camps, weekendkurser

etc.), men også interaktive medier kan inddrages som en

mulighed for at knytte an til andre unge med lignende problemstillinger.

På tilsvarende vis er der behov for en tværkommunal netv

ærksorganisering af de lærerteams, som har påtaget sig meget specifikke

opgaver på deres hjemskole . med henblik på erfaringsudveksling

og gensidig inspiration med andre i lignende funktioner.

Endvidere kræver det, at skole- og fritidstilbuddet til det enkelte

barn samtænkes og koordineres med henblik på tilsammen at

kunne imødekomme barnets udviklingsbehov.